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摘要
近年来，我国食品安全问题时有发生，不仅使消费者的身体健康和生命安全受到严重影响，还对国家的政治稳定和经济发展造成困扰，使得民众对政府的信任感在低位徘徊，在此背景下，加强对食品安全政府监管机制的研究很有必要。本文试图通过对国内外食品安全监管机制的比较，分析现阶段我国政府在食品安全监管方面存在的一些问题，以及国外相关监管机制对我国所起到的借鉴意义，以期我国食品安全监管工作的长效发展。
关键词
食品安全；监管机制；比较
食品安全状况能反映一个国家总体社会经济发展水平和人民群众生活水平，民众对食品安全也越来越加以关注。不断发生食品安全问题不但会影响民众的身体健康和生命安全，还会造成消费者和食品行业生产者的对立情绪，更会降低民众对政府的总体评价。食品安全已成为关乎我国经济、社会乃至政治的重大问题。
一、我国食品安全监管机制现状
2003年4月，国务院进行机构改革，组建国家食品药品监督管理局，该局承担对食品、保健品、化妆品安全监管职能，卫生部、农业部等部门仍在法律法规框架内履行自身的食品安全监管职责，这标志着食品安全工作进入了综合监管与具体监管相结合的新阶段。2004年8月，为进一步理顺食品安全监管职能，明确责任，按照《国务院关于进一步加强食品安全工作的决定》，确立了“一个环节由一个部门监管”的原则，采取“分段监管为主、品种监管为辅”的方式，明确农业部门负责初级农产品环节的监管；质监部门负责食品生产环节的监管；工商部门负责食品流通环节的监管；食药监部门负责餐饮业环节的监管；卫生部门负责食品安全的综合监督、组织协调工作；但同时多头监管造成的弊端也逐步浮现。《食品安全法》于2009年2月28日获得通过，同年6月1日正式实施，从法律层面确立了食品安全监管机制。明确卫生行政部门承担食品安全综合协调职责，质量监督、工商行政管理和食品药品监督管理部门，分别对食品生产、食品流通、餐饮服务活动实施监督管理。《食品安全法》的一个亮点是国务院设立食品安全委员会，作为国家最高行政机关的议事协调机构协调、指导食品安全监管工作。2013年的政府机构职能调整对食品安全监管职能又做了重新划分，原先由质监部门监管的食品生产领域，由工商部门监管的食品流通领域全部由食药监部门进行监管，避免了长期以来一直被诟病的多头监管。然而，从2003年至今，我国的食品安全监管机制工作一直在摸索中，始终也未能找出一条适合中国特色的食品安全监管机制。
二、国外发达国家食品安全监管机制情况
发达国家的食品管制模式不尽相同，总体可归纳为以下两种模式：一种是以美国、日本为代表的分散型监管机制，即食品监管由多个部门共同履行，但是通过设立综合部门，解决各部门之间的沟通协调问题，通过各司其职实现共同目标，其首要特征就是按照食品类别进行分工，以保证“从农田到餐桌”全过程管制。另一类是以欧盟为代表的集中型监管机制，即由一个独立的部门对食品养殖、生产、流通和消费全过程进行管制，该部门的管制权拥有独立性和权威性，不受所在地政府的管辖。
（一）美国食品安全政府监管机制
美国的食品安全政府监管机制被公认为是非常成熟和有效的，这主要依靠一个完善和强大的食品安全监管体系。该体系具有很高的公信力，体系内容包括完备的食品安全法律体系、高效的风险管理制度、严格的市场准入制度、迅速及时的食品召回制度等。美国食品安全政府监管机制中的最高机构是总统食品安全委员会，委员会向总统直接负责，下设8个政府部门共计15个机构，按食品类别开展食品安全监管工作。美国负责食品安全监管的部门主要有美国食品与药物管理局（FDA）、农业部（USDA）和环境保护署（EPA）［1］。美国食品安全政府监管机制中，监管部门按照法定职责各司其职，在保持独立性的同时互相配合，迅速有效地开展工作。美国政府同时建立了联合管理网络，将联邦政府、州政府和地方政府纳入其中，统一进行管理［2］。在美国食品安全政府监管机制中，政府的监管职能与企业的管理是互相独立的，食品企业在生产经营活动中拥有充分的自主权，政府鼓励企业在管理中采取先进的质量安全控制体系；相对独立的监管环节杜绝了政府部门既当裁判员又当运动员的弊端。
（二）日本食品安全政府监管机制
作为亚洲食品安全政府监管的典范，日本在立法、建立食品质量安全追溯体系有效和监管机制方面卓有成效。在法制方面，《食品卫生法》和《食品安全基本法》是日本两大食品安全的基础法律。《食品卫生法》是日本第一部食品安全法律，该法从1947年颁布实施，先后共修订了10余次。日本国会在2003年颁布了《食品安全基本法》，该法是一套保证食品“从田间到餐桌”全过程质量安全的控制体系，表明日本政府确保食品安全的决心。此外，日本政府还制定了相关规章和制度，为制定标准，质量保障和执法检查提供了法律依据。2001年，日本农林水产省开始建设牛肉追溯系统，规定牛肉生产企业必须建立追溯制度；随后日本农林水产省正式决定在猪肉、鸡肉和水产养殖行业全面推广追溯系统。截至2004年，日本市场上出售的每一块牛肉，都能通过产品标识查明牛肉产地等详细信息，初步建成了牛肉追溯体系。日本还在2005年开始建立食用农产品认证制度，对进人日本市场的农产品进行认证。日本在2003年成立了食品安全委员会，其隶属于内阁，食品安全委员会和厚生劳动省、农林水产省构成了新的食品安全政府监管机制。在职能分工上，厚生劳动省负责流通领域的食品安全；农林水产省负责初级农产品和食品的安全性；食品安全委员会负责对食品质量安全进行独立的风险评估，监督政策的执行情况［3］。
（三）欧盟食品安全政府监管机制
2001年，欧洲发生了疯牛病和二恶英等食品安全问题，在此背景下，2002年欧盟食品安全局（EFAA）正式成立了。欧盟食品安全局是欧盟的直属机构，内设管理委员会、9个风险评估小组和6个科学小组［4］。欧盟食品安全局认为必须加强食品监管的执行机制，要求各成员国加强食品安全保障机制，包括以下方面：动物饲养、污染物和农药残留防治、新资源食品和食品添加剂，农业控制机制。欧盟食品安全局不直接制定规章制度，只是对整个食品供应链条进行监管，负责“从田头到餐桌”的食品质量安全监控，对农产品和食品进行质量安全风险评估，定期向民众公布评估结果。欧盟食品安全局职责包括以下四方面：一是负责欧盟区域内的食品安全立法和政策；二是与成员国及欧盟紧密合作，交换风险信息；三是为欧盟成员国和议会等决策机构对食品安全风险提供独立、科学的评估建议；四是为欧盟各成员国公众提供食品安全方面的科普信息。欧盟食品安全局的建立完善了欧盟内部的食品安全管理体系，统一了食品安全标准，也为欧盟各成员国在全球食品贸易竞争加上了助推器。自20世纪60年代起，欧盟陆续实施了《食品卫生法》、《通用食品法》等20多项法律法规，构建了完善的法律体系。欧盟同时还制定了一系列的食品安全规范要求，主要包括动植物疾病控制，食品企业生产规范，进出口食品准入规范等。欧盟于2006年颁布了《欧盟食品及饲料安全管理法规》，欧盟对食品及动物饲料的监督管理能力得到了加强，为消费者提供更加安全的食品。在处置机制方面，欧盟建立了快速预警系统，为欧盟成员国提供交流的有效途径，其中任何一个成员国发现有关饲料、食品安全隐患会及时通告上报。经核实后，欧盟有权采取紧急措施，包括产品下架，暂停进口该类食品。快速预警系统定期预警及信息通报，并公布不符合欧盟标准的食品，包括来自欧盟成员国及非欧盟国家的各类食品［5］。
三、国外发达国家食品安全监管机制对我国的启示
从国外食品安全政府监管机制的特点来看，这些国家具有法制机制完善、执行机制统一、处置机制高效等共同特征，有以下几点启示与借鉴：
（一）完善的食品安全法律法规及标准体系
就立法体系而言，目前主要有两种模式：一种是以欧盟为代表的统一立法体系，既以一项食品安全基本法为蓝本，具体制定食品安全法律法规；另一种是以美国为代表的分散立法体系，按照食品类别的区分，制定不同的食品安全法律法规和标准。两者的共同点在于都有一套行之有效的法律法规，再以规章制度加以补充，构成了完善的食品安全法律法规体系［6］。完善的食品安全标准体系可以帮助监管部门提高工作效率，明确食品企业的职责，促使食品行业的发展规模化、规范化，提升食品行业的国际竞争力。以饮用水标准为例：目前，我国实施的（GB17323）国家标准有40项，而日本的饮用水标准则超过100项。
（二）迅速有效的召回机制
在美国，负责食品召回的部门主要是食品和药品管理局（FDA），其在法律的授权下负责召回问题食品。美国依照食品问题可能导致的危害将食品召回分为三个层次，同时制定了食品召回的具体程序，包括：企业提交召回食品书面报告；FDA对相关食品的评估报告；制定召回计划；实施召回计划四个步骤［7］。召回分为两种，一种是企业主动召回，另一种是政府责令召回。美国食品召回通常是在行政部门的监督下，由食品生产者主动召回，责令召回的情况很少见。FDA每周会公布食品召回情况通报，内容包括召回食品的品名、配料、生产商、召回原因、销售量、所在市场等。美国法律规定，企业发现产品存在缺陷时可以主动召回，否则会面临罚款、查封产品等追加处罚，严重的会导致企业倒闭，召回工作结束后，FDA会对被召回食品是否已被销毁或采取恰当措施进行确认。
（三）确立食品企业的主体责任
“安全的食品是生产出来的，而不是监管出来的”，食品生产经营企业和养殖户必须对食品安全负主要责任［8］。政府的职能是制定合理的法律法规和标准，监督企业按照要求执行，无需大包大揽。美国、欧盟和日本通过立法和配套措施，迫使食品企业进行自我管理，自我约束，借助市场的力量，逐渐减少政府对企业生产经营活动的直接管理。
（四）注重信息沟通
美国、欧盟和日本在食品安全监管机制中都设立了风险监测的专业机构，主要职能是收集和分析食品安全隐患和信息，提供应对办法和防控措施。在上述国家中，所有信息都会被录入食品安全信息系统，该系统通过定期公布食品安全市场监测状况、通报问题食品召回和处置情况，使消费者得以了解食品安全的真实状况。
四、建议通过上述启示，作者提炼出以下几点建议：
（一）推动政府完善食品安全监管法制体系
推动政府完善食品安全政府监管法制体系，必须从两方面着力：一是法律法规，二是食品安全国家标准。新修订的《食品安全法》加大了对违法行为的处罚力度，然而却忽视了中小企业的生存空间。以食品中检出致病菌为例，生产企业与小吃店生产经营的食品一旦被检出，均将处于5万元的处罚，法律的合理性以及如何完善实在值得思考。再比如“饿了么”、“外卖超人”之类的新型业态，在颠覆我们消费习惯的同时，对监管部门、法律法规均提出了新的要求。中华民族是一个极为注重饮食的民族，因此各类小食层出不穷，诸如小笼包、崇明糕之类大众颇为喜爱的食品，相应的标准却一再缺失，给执法部门、企业造成困惑的同时，也难以让我们民族的优秀产品走出国门，造福世界。
（二）理顺食品安全政府监管核心机制
《食品安全法》对目前的食品安全政府监管机制进行了优化，为了更好地进行协调沟通，设立了国务院食品安全委员会，明确了地方政府对所在地食品安全监管负总责。但从长效机制来说，构建“大食品”安全监管机制势在必行。唯有将属于各部门的食品安全监管职能进行集中整合，组建一个独立的食品安全监管机构，由其对食品养殖、生产、流通、餐饮和消费全过程实行无缝监管，才能真正解决一些剪不清、理还乱的问题。我们也始终坚信，这会逐步成为食品监管职能转变的发展趋势。
（三）推动食品企业及行业协会承担主体责任
要做好食品安全监管工作，食品企业和行业协会切实承担主体责任是必不可缺的一环。食品安全的关键在企业，毕竟企业作用是内因，政府的监管只是外因。作为主人翁，只有食品行业的整体素质提升了，自觉承担起自己的义务，政府的监管才算有实质性的成效，食品质量才会有保障。而食品行业协会作为社会各方面的协调机构，承载着联系沟通政府、企业和市场的重任，又是促进公平竞争、提升行业服务、实现行业自律的社会组织。因此，食品行业协会应该承担起部分提供公共服务的职能，帮助政府建立起运转有序、诚信守法的市场秩序；发挥在食品方面的专业性，为食品企业、政府部门、消费者提供咨询和支持；积极推动行业协会独立开展风险监测，对于食品安全隐患及时向监管部门进行预警，切实杜绝食品行业潜规则。
（四）落实信息公开制度
为了构建全社会关心食品，参与食品安全监督的良好氛围，公开食品安全信息是必不可少的。政府部门应该转变思想，落实信息公开制度，保障消费者的知情权。作为食品监管部门，我们认为应该以指导为主，这样将有利于企业、行业的发展；弱化政府行政监管的职能，更多地去发现问题，对屡次违规的企业予以最为严厉的处理。加强对违法违规的企业、产品以及涉及行为的曝光力度。建立食品安全信息资源共享平台，对于监管部门的日常监管信息、抽查情况、查处违法案件信息及时录入平台，实时向公众。监管部门还要加强舆情关注，对于微博、微信等传播的食品安全事件及时跟进调查，属实的及时核查处置，不属实的第一时间予以澄清，不再让食品安全事件处于阴影之中。
五、结语
食品安全监管工作任重而道远，积极的借鉴国外发达国家的经验，最后走出一条符合我国国情的食品安全监管道路，让监管机制得到有效的落实、沉淀，才是我们政府部门最大的突破和成功。
作者：杨宇 吴智敏 单位：上海市静安区市场监督管理局
参考文献
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