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一、上海市中小型餐饮行业现状
我国当前正处于社会发展的转型时期，食品安全问题同样面临着上下游相关产业密集、涉及到的问题面广复杂，要从根本上解决这一长期积攒的问题，需要种植养殖、生产加工、储存流通、餐饮服务乃至监督管理、舆论监督等各个环节的共同努力。其中，消费者建立起对食品安全问题的科学认识，进而培养出理性消费的习惯，无疑会对彻底解决食品安全问题起到极大的促进作用。食品和饮料行业是传统行业如餐饮、服务业的重要组成部分的大市场，快速增长的发展速度、广泛的影响和高就业吸纳能力受到广泛的关注。食品安全风险监测评估组织管理、体系建设、监测实施及质控等工作情况开展的情况和实施力度也会影响者餐饮行业健康发展。而食品从“农田到餐桌”这条涉及种植养殖、加工制造、储蓄物流、服务环境乃至舆论监管各个环节是一个复杂而庞大的系统，而且消费者也应对食品安全有一个科学理智的消费观念。但是，现今餐饮行业发展过程也存在如下问题：首先，大部分中小型餐饮的管理服务传统老旧，并且缺乏一整套行之有效的科学管理监督运营体系，所以给广大餐饮企业的融资和规模扩大带来阻碍，所以很多中小型企业在市场竞争中落于下风，在科学管理、监管体系、优质服务上输给大型企业；其次，中小型餐饮企业本身规模有限、资金来源渠道狭窄，争取不到更多的融资途径，价值店铺的租金费用上涨、员工工资和待遇要求不断提高，很多中小型餐饮企业濒临倒闭，给整个行业健康长远发展带来不利影响；最后，大部分的中小型企业眼光狭隘、只顾短期的利益。所以，很多企业走上了一条违背道德和法律的发展道路，对自家企业的食品卫生环境不够重视，甚至为了降低成本、谋取利益而生产销售过期有毒有害食品，因此也陷入了恶性发展的怪圈。随着经济社会的进步，人民群众的饮食消费习惯发生了很大的改变，对饮食环境也有了很高的要求，不再像是过去单纯求“吃饱”，而是“吃好、吃出健康”。餐饮业进入门槛低并具有良好发展前景，业内竞争非常激烈。我们通过对上海中小型餐饮业现状的分析，找出并分析问题，提出解决问题的对策。对中小型企业发展方向和途径进行可行性的分析，为上海市餐饮业今后的发展提供一些参考意见。
二、中国食品安全政策法规发展历程
我国的食品安全政策从总体角度来看是缓慢而曲折的，历经沧桑和艰辛阻难的，保障食品卫生安全和民众饮食健康、生命安全上不断努力和尝试，始终高度重视整个社会的食品卫生安全的问题。适应不同新形势的变化发展，为了从根本上解决这一问题，保证食品安全，我国始终在建立健全食品安全监控和评估监测的管理体制、对我国餐饮行业健康发展不断做出努力。1958年1月中央人民政务院第167次会议批准的《卫生部关于全国卫生行政会议与第二届全国卫生会议的报告》中正式提出了“卫生监管制度”，明确提出了“重点推行卫生监督调度”。1958年我国又实施了放射卫生监督等等，基本形成了各级政府卫生机关领导下的，分别由各级卫生防疫站承担环境卫生、劳动卫生、食品卫生、学校卫生和传染病防治的监督管理体系。此阶段的食品安全政策对违法行为所应承担的相关法律责任大都规定明确，但缺乏国家强制力的保障。1966～1976年间是新中国历史上比较艰难的岁月，我国的食品卫生工作也没能逃过这一浩劫。因此，这段时间的食品卫生立法、卫生监督体系建设和卫生检疫防疫工作几乎全面停顿，几乎没有任何进展。1978年召开的十一届三中全会是新中国历史的一个转折点，全党工作也由此转到社会主义现代化建设上来，我国的食品安全政策也由此迎来了它快速全面发展的春天。中国的食品安全政策发展首先是进行各项法规制度的完善并实现与国际接轨。改革开放以后，尤其是1982年以来，卫生监督工作的法律地位得到确认，卫生监督的内容和范围得到充实和扩展，卫生监督的手段和方式在原有的基础上增添了依法监督、行政监督检查、行政处罚等法律手段，总的来说，卫生监督工作进入了一个法制化和系统化的发展时期。1981年9月，中华医学会第一届全国食品卫生学术会议对《食品卫生法》的制定进行了专题讨论。1982年11月19日全国人大常委会公布了《食品卫生法》，规定于1983年7月1日试行。《食品卫生法》是新中国第一部食品安全方面的专门法，也是中国食品安全方面的基本法。1985年12月1号颁布了《食品安全性毒理学评价程序（试行）》。1990年首次全国卫生监督会议是卫生监督体制改革的前奏，也是卫生监督史上的里程碑，当时提出了“强化行政法，监督检测合理分开，统一综合管理，建立新的卫生监督体系”的目标。1994年《食品安全性毒理学评价程序》正式作为国家标准颁布，结束了我国食品安全评价工作长久以来没有标准的局面，使我国的食品安全管理工作又向前迈进了一大步。在同一年内国家还颁布了179个食品营养强化剂使用卫生标准、食品企业通用卫生规范、食品中铅限量卫生标准等国家卫生标准。1995年10月2日，卫生部组织召开国际卫生政策规划会议。1995年10月30日，第八届人大常委会十六次会议通过了经过修订的《食品卫生法》，食品卫生法的执法主体从卫生防疫站转变为卫生行政部门，这标志着国家开始强化卫生行政执法职能。1996年3月，卫生部为适应《食品卫生法》执法主体的转变，了《进一步改革完善公共卫生监督执法体制的通知》。这一文件旨在建立以食品卫生监督执法体制改革为龙头的公共卫生监督执法体系。2009年2月28日，十一届全国人大常委会第七次会议通过了《中华人民共和国食品安全法》。食品安全法是为了适应新形势发展的要求，从制度上解决现实生活中存在的各种食品安全问题，更好地保证食品安全而制定的，该项法律确立了以食品安全风险监测和评估为基础的科学管理制度，并明确指出要将食品安全的风险评估结果作为制定、修订食品安全标准的科学依据。
三、研究中小型餐饮行业食品卫生安全的意义
首先，上海正在向着国际大都市和“四个中心”建设的目标不断发展和努力，餐饮行业是否健康有序持续发展是衡量社会经济发展的重要指标之一，而且民众饮食卫生安全状况也是上海市作为国际大都市的一项细节体现。而相反的，餐饮行业尤其是中小型企业很容易被大家忽视，所以本小组相信本课题研究具有很高的现实意义。其次，我们从餐饮企业、消费者及政府监督系统三个不同角度全方面了解整个上海餐饮行业食品安全的发展现状和存在的漏洞，并且本小组实地考察和访问，所以更具代表性、可行性。本课题密切联系当代公众生活、餐饮业从生产到消费整个运营的链条是否完整、食品安全是否有保障，关系到社会大众的饮食环境和安全，这是与整个社会及大众日常生活息息相关的大事，所以其重要性可见一斑。最后，通过收集得到的数据信息统计总结，我们最后整理出来一份调查报告、一份关于推进餐饮行业发展的策划方案的项目报告书，对社会公众进行食品安全科普宣传，向政府食品监管部门提出可行性建议。课题组通过三个途径，从消费者、餐饮行业以及政府相关部门入手，查找相关资料、实地走访调研，探寻在过去几年中，上海餐饮行业尤其是中小型企业发展萎靡不振、甚至很多企业面临洗牌的原因。据此从源头和渠道出发，为上海中小型餐饮企业出谋划策，进一步为整个上海餐饮服务行业的健康有序发展提供新的意见，实现餐饮行业经济效益与社会效益的统一，为上海市营造一个健康安全的饮食环境。
四、食品卫生安全问题产生的原因
首先，相关部门对食品安全从“农田到餐桌”的操作监督管理力度不够，市场和政府监管机制是密不可分、相辅相成的，健全的监督机制能够克服、弥补市场调节的不足，而政府监督不力则会引起市场机制失灵。我国的食品卫生监管是由质检总局、工商局、商务部多个监管部门共同管理，目前我国食品安全质量监管法律体系尚不健全，各个部门之间的职责划分不明，监管工作也是止于一时一季、长久性的监管体系不足。另外，我国的食品监管一直采取分段管理为主、品种管理为辅的方法，在实际的操作过程中，各职能部门之间要么会出现争着监管、重复执法的现象，要么会出现争着不管、相互推诿扯皮的现象，这就给某些食品行业违法生产、销售不合格食品提供了可乘之机。其次，很多中小型企业受利益驱使，更倾向于以牟取短期利益的劣质产品和服务。企业难以建立一个长远的规划，是因为现在我国餐饮行业进入门槛低，很多中小型餐饮企业获得资金是极为困难的，产权制度未加以完善，我国绝大多数的中小型企业融资困难、资金来源短缺已经成为严重问题。因此，除了部分的优质企业外，中小企业难以获得商业信用，而且回报率低，所以才会走上这条不归路，因此也陷入了一个恶性循环的怪圈，不管是对企业本身长远发展还是消费者健康、整个行业的有序发展都造成不可估量的影响。最后，消费者缺乏食品安全卫生方面的常识，也会引起食物安全事件的不断发生。食品卫生安全不仅仅是政府的事，公众缺乏相关的健康饮食理念也是关键原因。我国消费者群体基数大，但是具备饮食安全和自我维权意识的人数只占极少部分。大部分的消费者缺乏了解食品卫生健康安全的基本常识，由此引起的民众对于食品安全意识的缺失，造成了消费者不注重饮食卫生、环境的问题发生；而且很多消费者由于收入水平低下，没有足够的消费能力，加上缺乏相应的常识，所以在购买食品时安全意识淡漠，往往只图便宜，不顾及食品的质量、卫生问题。一些消费者在购买便宜食品、特价食品、无质量保证食品时，总是抱着侥幸心理，认为大家都在买，并且别人过去多年吃这些便宜食品也没吃出什么问题，现在再吃也不会有事，在消费者这种心理的支持下，就为问题食品的销售打开了门路。
五、改善食品卫生安全现状的措施
我国目前的食品安全监管较发达国家而言，起步较缓、问题较多，造成我国食品安全问题屡禁不绝的重要原因还是在于我国食品安全缺乏完整的保障体系。在今后较长的一段时间里，我国应当把在整体上建立我国食品安全的保障体系作为食品安全工作重点和战略目标来实现。
1.建议政府相关监管机构从生产、流通再到消费各个领域对食品卫生安全加以严格的控制。
要树立食品安全重于泰山的意识，加强食品安全相关立法工作，同时也要大力建设执法队伍建设，对出现违法乱纪的不法企业予以警告、罚款、甚至取缔。真正做到各司其职、各负其责，贯彻落实从“农田到餐桌”的监管、控制、查处，并加强建设食品安全的“产品追溯体系的建设”。
2.要加强食品安全监督执法力度。
对餐饮企业进行入行许可的限制，并对其餐饮环境的布局、设备是否齐全、服务人员的素质和条件进行核查验收。严格的把控市场准入制度，以城镇地区、城郊结合部规模小、条件差的小餐馆、小生产企业为代表，对人们群众反映强烈的违法企业进行查处。各个部门之间要相互合作、职责分明，不留任何的死角和盲区，将食品安全监管的体系制度化、法规化、科学化。
3.大力提高食品工业水平。
政府要鼓励餐饮企业的健康长远发展，对新兴的企业予以资金上的支持和投入，促使整个餐饮行业良性循环、有序发展。同时，也要鼓励企业做出品牌优势，大力扶持一批具有自主品牌的和由国际影响力的餐饮企业，并在全行业内贯彻落实ISO、HACCP认证，加强对食品安全卫生质量监管，淘汰不合格企业，鼓励一批绿色企业发展。
4.加强对整个餐饮行业上下流产业的监管力度和惩治强度。
“民以食为天，食以安为主”，政府应该牵头组织，全面落实整个行业从“种植养殖———生产———物流运输———消费”的监管力度实施严格的市场准入制度和不合格产品退出制度，严格把关各个生产流通的环节，不给不法商家一丝的侥幸机会，严格查处食品流通领域的各个监管的不足漏洞。另外，必须强化企业作为食品安全第一责任人的理念。出现问题，不论最初的缘由如何，企业首先要承担责任，不能推诿扯皮。政府相关部门也要承担检验检测不到位、监管不力、隐瞒信息、渎职、不作为和权力腐败等责任。
5.要初步建立食品安全教育宣传体系。
在食品安全保障体系建设中，教育宣传体系的作用不能小觑。宣传教育工作是在全社会营造食品安全氛围的基础，应当突出主题、注重实效，以提高人民群众对食品安全的关注和认识水平，比如建立食品安全教育机构、通过各种方式开展食品法制宣传和安全教育、对公众进行食品科普教育等。
六、对上海餐饮业食品卫生安全的启示
餐饮行业健康有序发展不仅仅在于这一单一行业，而是一个复杂庞大的系统，所涉及到的行业规模和影响范围极大。更多的还要涉及到家禽饲养和蔬菜种植安全、食品来源安全、生产加工安全、食品运输渠道及销售安全等环节。某一个环节出现问题，都会最终影响到食品的整体安全，因此推进上海餐饮业健康成长尤为关键。首先，最重要的是要加强上海市政府相关部门的执法力度和监管力度，整合有利资源、通力协作，在整个餐饮行业中树立威信。因为食品卫生安全尤其是对于上海市这一大城市来说是一项涉及到周边城郊种植养殖到餐饮企业健康饮食环境和涉及多个学科和领域的问题，解决的力度和方法会是整个上海市的经济有效运行和社会大环境的健康发展带来举足轻重的影响。其次，要加大对食品卫生行业的资金和技术上的投入和支持，并且对广大消费者进行有效的食品卫生安全培训教育宣传。要加大政府对于食品卫生安全和餐饮行业的监管力度，不断加大投入最新科技和资金，科学监督管理整个行业发展现状，并保证整个餐饮行业有序健康发展。政府加大对食品卫生行业的监管力度和安全意识宣传力度、让公众具备一个良好的保护意识。再次，作为餐饮行业本身，要构建行业协会以及研究机构的食品安全推动体系。一些中小型餐饮企业为了自己的一己私利，不顾长远的企业发展和利益以及消费者的人身安全，而对自家的食品卫生、餐饮环境不予以足够的重视，变本加厉地牟取最大私利，这显然违反了整个行业的竞争规则，并且最终会自食其恶果。最后，还要建立一套长期有效餐饮行业准入机制和违法的查处惩罚体系。因为食品安全是一个系统庞大的工程，涉及到的监管部门有很多，因此就需要各个部门通力合作、互相监督支持、行动迅速、办事有力。而且要建立健全一个工作效率高、老百姓支持信任的食品安全监管网。加强政府各个部门相互协作的监督体系，加强对不法商家的查出力度，从根本上解决长期困扰上海市老百姓的食品安全卫生问题。通过消费者、政府监管部门、餐饮行业、舆论监督等社会各方面的努力，我相信餐饮业的食品卫生安全问题会得以解决，上海公众会生活在一个非常健康安全的餐饮环境中。
七、结论
近年来，上海市各区县对食品和饮水的卫生高度重视，每年都开展大型的调研和监督活动，对于促进食品和饮水的安全起到了较大的推动作用，从以下几方面可以反映：一是集体性食物中毒率持续下降，今年较前两年的食物中毒起数人数都有明显降低，较去年同期也有明显下降；二是食品抽检合格率不断提高，蔬菜、乳品、婴幼儿食品、饮料、瓶装饮用水等食品的抽检合格率达到或接近100%；三是食品地下窝点回潮率显著下降；四是采用HACCP等食品安全管理体系的企业不断增加，消费者食品安全满意度和自我保护意识提高。食品安全是一个系统庞大的体系，光靠一时一季的突击整治是不够的，最根本的是建立一个有效规范、有法可依的机制，这个机制以政府为主要的监管主体，建立一套政府、相关企业、消费者、舆论监督的四位一体的监管制度。
1.责任企业。
企业要秉承认真负责的职业操守，从食品的供应到消费整个流程要负责任的进行监督管理，要保证向全社会的消费群体提供最优质、最健康的餐饮消费，而且只有这样才能保证自身企业健康有序长远发展。
2.法制政府。
作为政府要鼓励扶植责任企业承担食品安全的第一责任，同时打击取缔不负责任的违法企业，同时对流入社会的食品进行监管，上海市对食品卫生安全的关注主要是对有关的食品卫生安全执法单位进行监督，以确保食品卫生安全执法的有效性和规范性。对市场的突击调查主要是取得第一手资料。
3.成熟消费。
责任追究并不难，关键在于责任追究后是否能防止类似食品安全问题事件的再一次发生。因此，政府相关部门要重视食品卫生安全问题，建立层层把关食品卫生安全机制，同时也要将食品卫生安全教育宣传提上议程，提高民众的食品卫生安全意识。普通大众也要重视起来，加强自身保护意识，不要贪图一时的美味和便宜而损害自己的身体和健康，对食品安全的标准、餐饮环境以及事后问题产生怎么处理和维权有一个非常明确的概念。面对食品安全问题层出不穷、日新月异的变化，消费者要提高自己的相关知识和辨识能力。
4.理性媒体。
就媒体说不能光为了吸引眼球、获取曝光率和吸引力而不进行调查研究采用耸人听闻的“什么毒什么致癌”的字眼，不要把一些个别的现象案例作为整体的情况来报道，毫无根据地放大食品安全的隐患，致使引起社会民众对食品安全的担忧。希望通过我们每一个人的努力共同把食品安全工作做好，包括你、我还有更多的公民、企业和政府。通过消费者、政府监管部门、餐饮行业、舆论监督等社会各方面的努力，我们相信餐饮业的食品卫生安全问题会得以有效解决，中小型餐饮企业经营发展现状会逐步改善，广大上海消费者会生活在一个非常健康安全、规范法制的餐饮环境中。
作者：吉旺 王嘉雯 朱玉民 单位：上海金融学院