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［摘要］大庆作为内陆城市，进口食品安全监管主要落在流通环节上。现阶段存在标签违法、标准差异、超范围添加等问题。产生问题的主要原因有监管体系不完善、监管机制不健全、标准体系不更新、检测手段落后等。结合国外典型监管模式和成功经验，大庆市进口食品安全监管要加强监管体系建设、优化监管制度、完善执行标准、增加技术投入等。
［关键词］进口食品；监管；问题；对策
大庆市是位于黑龙江省的内陆城市，市面上可见的进口食品主要通过满洲里、绥芬河口岸进口，大连、天津、上海等经销商购进。由此可见，大庆市内进口食品的监管责任主要落在流通环节监管上。大庆市流通环节进口食品监管工作主要由大庆市市场监督管理局负责，根据大庆市市场监督管理局2018年11月份对大庆市食品流通环节监管主体统计，全市食品经营企业22，967家。[1]市级专职食品流通环节监管人员4人，专职执法办案人员4人，[2]监管人员工作负担较重，存在诸多问题现阶段未解决。
一、大庆市进口食品监管现状及存在问题
（一）进口食品标签违法
大庆市市场监督管理局近5年查处的进口食品违法案件12起，其中11起案件案由为经营无中文标签的进口食品或经营标签不符合法律规定的进口食品。[3]标签不符合法律规定的情形主要分两种：一种是进口食品无中文标签。由于部门监管不严或产品走私入境，导致中国市场内充斥着大量的未加贴中文标签的进口食品。另一种是进口食品标签标识不规范。主要表现为食品标签要素不全，无制造商、进口商名称地址等信息，生产日期或保质期外文标注，营养标签单位样式不规范，标签标注虚假信息，声称疾病预防与治疗功能等。
（二）存在使用药品或超范围、超限量使用添加剂的情况
由于我国同国外食品生产执行标准的不同，导致部分进口产品存在添加药品或超范围、超限量使用食品添加剂的情况。由于国内检验检测机构能力限制，很多被检项无法检出，也无法出具正式检验报告，对于进口食品是否存在非法添加情况较难认定。
（三）产品真伪鉴定困难
对于假冒产品的认定要根据标签标示进口商所在地的市场监督管理局出具的鉴定报告，而大多数假冒产品标注的是虚假进口商，国外制造商又需要外事办协调联系，导致进口食品的真伪鉴定较为困难。
（四）非法渠道进口食品屡禁不止
目前，市场上充斥着大量的跨境电商、海淘、“拎包客”带入境内的进口食品，这部分食品未经过海关部门的备案注册和检验检疫，没有正规进货票据，食品质量无法保证。进货商大多为网络虚拟主体，一旦产品出现问题，市场监管部门无法追根溯源，给市场监管部门追查案源带来极大困难。
二、大庆市进口食品监管问题及成因
（一）监管机制不健全，监管力度薄弱
一是执法力量严重不足。大庆市的专职流通环节食品安全监管人员数量严重不足。目前，各县区市场监督管理所负责《营业执照》《食品经营许可证》的核准和办理，辖区内各营业场所年报工作，辖区内各营业场所的日常监管巡查、投诉举报、统计报表，市局、区政府分配的专项行动及其他临时性工作，平均每日接到各级发文2—3份，工作应接不暇。辖区内经营业户众多，无法做到全面检查，仅能依靠双随机检查、飞行检查、专项行动等检查活动开展监管工作。如遇规模较大涉及范围较广的专项行动还要动用全局执法力量开展工作。工作任务重，部分执法人员出现了不愿执法、不敢执法的畏难心理，导致基层监管中即使发现违法行为也不愿立案查处。二是执法专业水平有待加强。食品监管工作具有较高的专业性，由于机构改革的调整工作重新划分后，部分食品安全监管人员对于流通环节监管工作并不熟悉，加之基层单位人员流动性较大，一线监管执法的工作人员轮换频率较高，对于日常监管要点、违法行为适用、风险环节控制等重要工作并未开展系统培训，导致基层执法水平较低。三是人员老化严重。以大庆市市场监督管理局稽查支队为例，局内执法人员人均年龄达到45岁，50—60岁人员占全体的1/3以上，[5]面对大量的执法工作体力严重不足，自我提升意识不高，对于先进执法设备、技术手段运用不熟练，不能适应信息化、现代化、法治化条件下的监管职责。
（二）标准体系不接轨，更新速度过慢
我国食品安全标准采用国际标准的仅占20%，除食品添加剂标准较严格外，其他食品安全标准有相当一部分低于国际标准，并且应用性较差。截止到2018年6月，我国制定食品安全国家标准1260项，其中通用标准12项，食品产品标准70项，食品添加剂质量规格及相关标准591项，食品相关产品标准15项。[6]食品分类繁多导致认定食品类别时易发生混淆，有些标准沿用时间较长却未经修订，已不符合当前食品生产企业需求。由于不同国家应用的食品标准不同，导致进口食品检出的不合格率较高。尤其是我国对于婴幼儿食品生产标准要求较高。部分进口婴幼儿食品中使用的添加剂不符合我国食品国家标准要求，但是国内家长对于进口婴幼儿产品具有很高的信任程度，市场的需求催生了一些经营者非法购进并销售进口食品的行为。
（三）基层检测设备落后，技术存在壁垒
大庆市食品药品检验检测中心是市级食品检测机构，主要负责国家、省、市级抽样食品药品的检测工作以及疑似问题食品药品的检测工作。2019年大庆市市场监督管理局共抽检预包装食品382批次，食用农产品1212批次，大庆市食品药品检验检测中心仅承担了290批次食用农产品的检测工作。[7]由于实验设备的限制和检验指标的单一，在食品检测中仍有诸多项目无法进行鉴定，检测技术的落后严重影响了日常监管工作的推进和案件的办理，也使得一些进口食品无法根据实际添加情况进行产品添加物认定，仅能通过标签标识进行认定。
三、国外典型监管模式及启示
（一）美国进口食品监管模式
美国食品监管机构有联邦食品药品署（FDA）、联邦动植物检验检疫署、农业部食品安全监督服务局等部门，但是总体来说一个部门负责着相关产品的全链条监管。FDA作为美国食品监管最重要的执法部门，主要负责食品生产、储运、销售和进口等环节的监管，即负责进口食品的全程监管，统一的部门监管使得工作更加高效。[8]美国具有较完善的食品监管体系，其中包括全面的标准体系、成熟的质量认证体系、完善的食品检测体系等等。要求进口食品在生产过程中必须按照现有标准进行生产，并在进口检验中有着严格的检验标准，美国食品标准由技术法规和食品安全标准组成，由美国国家认可的标准化协会、行业协会和政府部门制定，能够达到国际标准水平。[9]检验机构也是由官方检验机构、联合检验机构和第三方检验机构组成，其中第三方检验机构最多。
（二）欧盟进口食品监管模式
欧洲联盟拥有28个成员国，作为多国同盟，职能部门监管体系较为复杂，在监管理念上多国达成一致更为困难，欧盟借鉴其在经济、政治上的经验，成立欧盟食品安全署，主要负责制定相关食品安全法规及食品安全相关标准为主要工作，对欧盟食品安全进行监管。欧盟各成员国结合各自经济、政治状况通过制定二级立法的方式统一食品安全规定和标准，同时不断修订和完善法律和标准，以动态形式对食品市场进行监管。[10]对于欧盟成员国以外的向欧盟进口食品国家，食品进入成员国前要按照食品安全统一原则接受检疫检查，并且禁止进口不具备可追溯性的食品，在源头上控制了进口食品的质量。
（三）日本进口食品监管模式
日本60%的食品依赖于进口，日本在进口食品监管中研究出一套优秀做法。日本在进口食品的监管主要由两个部门来进行管理，即全国食品安全委员会提供食品安全政策指导和食品安全风险防控；厚生劳动省负责加工食品的进口和流通问题上的监管及进口食品的检验检疫。[11]厚生劳动省对进口食品的检验检疫的程序是非常复杂且完备的，食品入境前需要到厚生劳动省下设的检验检疫所进行审查，检验检疫所通过分析出口国的相关信息、原料、制作方法、产品违规记录等确定审查方法，审查通过后方可进入国内流通，并且在食品流通过程中仍要受各地区部门进行监督检查。[12]2006年日本全面推行了“食品身份证制度”，消费者在购买食品外包装可查看该产品的“身份信息”，这也使得食品进口、生产、贮存、运输全程可追溯，对于食品添加剂采用“肯定列表制度”，消除了国内外食品安全标准的差异，防止国外无安全标准或安全标准过低的食品进入国内。[13]
（四）经验和启示
各国在进口食品监管上均存在一定的优势，健全的监管体系、完善的执行标准、先进的技术设备、严密的监管程序、全面的追溯系统都成为了各国进口食品监管工作的亮点。美国机构设置更注重权责分明，联邦各机构界限清晰，同时也鼓励行业自治、专业协会共同参与。欧盟采用欧盟和各成员国两级监管的方式，在制定法律时更加注重风险评估，参与者不仅有专业学者，更有食品生产者、食品经营者等存在利益关系的主体，注重风险分析的独立性和实用性。日本更注重食品的可追溯性，把好源头进口关，在后期原料生产、流通过程中不断监管并进行公示，公众对食用产品具有知情权，也提升了公众的满意度。与国外先进监管经验的对比，也能看到我国现阶段进口食品监管存在的差距，监管部门机制不畅、监管人员数量不足、监管部门专业性不强、食品安全执行标准不全、检验检测技术不精、经营者法律意识不强等问题导致了目前进口食品问题频发，严重威胁人民群众健康安全。
四、完善大庆市进口食品监管的对策
（一）健全监管机制
一是加强区域之间协作机制。对需要跨地区办理的案件，目前多是向当地局发函调查的形式完成情况收集工作，协助调查时间长短、情况收集是否有效均取决于当地局配合程度，故导致一些案件办理时间拉长、当地企业情况调查不清等情况的出现。因此要建立规范性的区域间协作机制，明确合作范围、工作程序、协查时限、双方权利义务等内容，提高协查工作效率。二是加强市县区两级机构合作。制定全市食品安全监管事权划分清单，明确市、县区两级食品监管工作责任和义务；专项行动采取市、区两级联合执法形式开展，市局指导各县区开展工作，帮助各县区协调解决工作中存在的困难；充实基层执法力量，为各县区提供技术支持，从基层抓好食品安全工作。三是提升执法人员专业化水平。对于一线执法人员开展业务培训，通过对进口食品监管中常见的违法行为进行剖析，并对进口食品报关、入关、流通等流程进行系统化的学习，开展进口食品标签标识、添加剂的使用等专题培训，使执法人员深入了解进口食品监管重点，有目的的开展监督执法工作，提高工作效率，快速、高效地解决进口食品出现的各类问题。
（二）完善执行标准
一是整合现有食品安全标准。对于同一类别或是同一产品不同执行标准进行整合，形成统一执行标准。对于不适用的标准进行清理，鼓励和支持大型企业形成自身高于现有食品安全标准的企业标准。二是健全和完善标准体系。吸收借鉴国外先进的食品安全执行标准，结合我国食品安全监管情况，对与国外主流食品安全执行标准相违的食品安全标准进行补充和完善，加快食品安全执行标准的更新和修订速度，加大食品安全执行标准的投入力度，确保我国食品执行标准与世界接轨。
（三）加大技术投入
一是加大信息技术投入。建立可追溯平台，在进口食品自入关时便将生产企业信息、储运管理信息、国外执行标准情况、风险预警信息、进口商信息等录入开放平台，各执法部门、经营企业均能在平台中查看食品的相关信息，一旦食品出现问题，通过平台便可追溯到食品来源。二是加大检测技术投入。加大对于市级食品检测技术的投入，购置高精尖设备，以确保检测工作高效开展。提倡快检设备应用，将快检作为重要的一项检测手段，一方面可减少检测人员的工作量，提高不合格产品在检测机构的检出率；另一方面能够更加及时有效地发现、查处食品安全问题。
作者:马三喜 李娅娇 单位:黑龙江八一农垦大学马克思主义学院