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摘要：2012年修订的《民事诉讼法》首次将“公益诉讼”纳入法律的范围，公益诉讼的目的是为了保护社会公共利益。食品安全关乎国计民生，涉及到千家万户的安全，加之近年来食品安全事故频发，给公众造成不安和恐慌的同时，也不断蚕食了国家行政机关、政府的公信力和威严。为了保护公民利益，我国从立法和实践层面出发不断努力探索。但目前我国食品安全公益诉讼还存在很多的空白。文章通过对“公益诉讼”的深入剖析，论述构建完善食品安全公益诉讼制度的重要性和可行性，希望对我国公益诉讼制度的完善有所帮助。
关键词：食品安全；食品安全公益诉讼制度；公益
一、食品安全公益诉讼制度概述
（一）食品安全公益诉讼的界定
1.公益诉讼的界定
公益诉讼是是为了保护社会公共利益的一种诉讼模式。在论述公益诉讼之前，我们必须对公共利益有所了解。从字面分析，“公共利益”是指“公共的利益”、“社会的利益”，公共利益不能简单认为是多数人的利益或者是个人利益的整合，公共利益应是社会整体所认同的价值观念和公共秩序，反映一个国家在某个特定历史时期对“善”的认识和理解，只有当人们做到清醒并理性的观察、思考，诚信善良的交往、行为时，公共利益的内容便依人们的选择而产生了。在我国对公共利益没有明确的规定，我国宪法以及在论述其他法律的时候一般都将“利益”分为国家利益、社会利益、他人利益和个人利益，这四种分类中，国家利益最大也最接近公共利益。但这样的理论与实践是有差别的，公共利益是不是数量上多数人利益的相加，还是国家利益相符的群体的利益？是指单纯的公益？还是可以是“为己私欲”？都是值得研究的问题。公益诉讼则（publiclawsuits）是对公共利益进行保护的一种诉讼，赋予特定的主体为保护社会公共利益针对特定的事项向法院提起诉讼的一种方式。公益诉讼的历史悠久，最早可以追溯到古罗马时期，被称为“罚金诉讼”、“民众诉讼”。公益诉讼是国家保护公共利益的补充手段，也是最后的一道防线。在之后的发展进程中，各国对“公益诉讼”的理解逐渐深入，并探索出适合自身发展的公益诉讼制度。在我国，公益诉讼最早出现在1990年，在随后几年里中国人民政治协商会议中收到过多次确立公益诉讼制度的提案。最终在2012年新修的《民事诉讼法》中以法律条文的形式首次将公益诉讼纳入法律的范畴。公益诉讼成为解决矛盾保重公共利益的重要渠道。公益诉讼的重点是诉讼的公共性，但是该诉讼提起者能否与案件存在利害关系，各国学者有着不同的想法，澳大利亚KirbyJ.法官认为公益诉讼应当是与公益性有关，而不是与当事人动机有关。澳大利亚法律改革委员会认为，公益诉讼是“被承认或可能被承认具有公共因素（publicelement）的诉讼”，倾向于主张原告本人不能从中获益。在英美国家，这种诉讼也被称为“公法诉讼”（publiclawsuit）或“公共诉讼”（publicaction）是当民众的权利受到公权力的侵害的时候提起的一种诉讼，可以弥补法律保护的不足、防止公权力的滥用。其要认为公益诉讼的原告可以从中获得私益并要求提起者自己也是受侵害人。
2.食品安全公益诉讼的概念
根据《食品安全法》第99条的规定可知：食品安全（FoodSafety），指食品无毒、无害，符合应当有的营养要求，对人体健康不造成任何急性、亚急性或者慢性危害。食品是人类生存的基础，随着经济的不断发展，人们对食品“量”的追求转向对食品“质”的追求，不仅要求吃的饱，更要求吃的好、吃的健康、吃的绿色。食品安全问题愈加得到重视，2017年修改的《行政诉讼法》更是将食品安全侵犯多数消费者合法权益的事件纳入行政公益诉讼的范围，显示出国家对食品安全的重视。食品安全领域的公益诉讼是指检察机关、食品监管部门和法律法规定的组织为了针对危害食品安全公共利益的行为向法院提起诉讼的行为。食品安全公益诉讼的突出特点就是“公益性”这也是其与一般诉讼的重要区别，判断一个案件是否可以提起公益诉讼的标准就是是否侵害了社会多数人的利益，其主要的目的一是为了让受侵害的消费者得到救济；二是让侵权人停止侵权行为，对其进行惩罚，保证食品的安全，取得实际的效益。
（二）食品安全公益诉讼的法律基础
1.保障人权理论
人权是指“人，因为其人而应有享有的权利”，国际人权文件很早就关注了食品安全中的人权，1948年《世界人权宣言》第25条规定：“人人有权享有为维持他人和家属的健康和福利所需要生活水准，包括食物、衣着……和必要的社会服务……有权享受保障。”1966年《经济、社会、文化权利国家公约》第11中也有类似的规定，其确认了人人享有免受饥饿的权利。1979年《消除对妇女一切形式歧视公约》要求缔约国应保证妇女在怀孕和哺乳期间得到充分营养。这些公约中对食品安全中人权的保障主要体现在健康权和生命权方面，在相关的社会保障中间接涉及到食品安全问题。日本、西班牙等国家的《宪法》也是在社会保障条款中，间接达到对保障食品安全的要求。生命权是人的基本人权，洛克曾说过：“人们既然都是平等和独立的，任何人就不得侵害他人的生命、健康、自由和财产。”生命权不仅包括是不受侵犯，而且还包含了生命的质量和内容。为了在食品安全领域达到保障人权的目的，2002年得联合国大会第三委员会报告的决议《食物权》还在全球范围内明确了“食物权”的概念，认定食物权是人权的重要内容之一。保障人权理论给食品安全公益诉讼制度的发展奠定了重要的理论基础。
2.诉权理论的发展
诉权是指“可诉讼的权利”，19世纪德国法学家萨维尼提出了诉权私法说，他认为诉权就是当人受到侵害的时候通过诉讼得到救济的权利，随着自由主义的兴起，人民主权理论的产生，诉权公法说逐渐兴起。针对侵害众多公民利益、社会利益的案件的发生，比如在生态资源与环境保护领域、食品安全领域等，人们发现传统的私权理论已经无法有效地保护社会利益，学界纷纷提出“公益诉权”的理念，也就是当公民、有关机关、社会组织基于公共利益受到侵害或者侵害行为正在发生得以向法院提起诉讼。公益诉权理论对食品安全公益诉讼原告的确立具有重要意义。
二、构建食品安全公益诉讼制度的重要性和可行性
（一）构建食品安全公益诉讼的重要性
“民以食为天，食以安为先”，食品是人生存的基础，保证食品安全是保障公民生命权、健康权等基本权利的要求，食品涉及的范围广，有毒、有害的食品对人体造成的危害十分严重。尤其是随着社会经济的发展、食品的种类、食品添加剂的种类层出不穷，食品的生产、运输、保存等复杂繁琐的过程增加了食品的不安全性。商人的盈利性使得无良商家为了利益最大化以次充好、无视食品生产、运输的标准。在农产品中，农户为了食品能出售使用过多的化肥农药，食品安全事故频频发生，如三聚氰胺事件、双汇瘦肉精事件、鸿茅药酒事件、虾扯蛋辣条事件，对此有人用“食品恐怖主义”来形容当前不安全食品的危害和人们的恐慌，有人提出了“谁在拿食品安全赌民族未来”的拷问。现实的需要催生了食品安全公益诉讼的出现，为了更好地保障食品安全，打击惩罚无良商家，让公众吃得放心、用得舒心，构建食品安全公益诉讼制度具有重要的现实意义。其次，目前的行政手段无法有效保证食品安全，食品安全监管存在很多漏洞，无法有效发挥监管作用。根据2015年修订的《食品安全法》可知我国主要的食品监管部门主要有：食品安全委员会、食药监部门、卫生行政部门。2018年机构改革后食药监部门并入市场监督管理局。食品安全的监管是一个全过程、全方位的监管，但是自实际操作中，各个机关的监管职责、监管权限的分配不明确，容易出现互相推诿的现象，使得无良商家有机可乘。再者，随着互联网时代的到来，外卖、网络食品的出现给行政机关的监管增加了许多困难，也使得行政监管举措无法有效实施。仅依靠政府的监管无法有效的保障食品安全，急需调动包括政府部门、食品生产者、消费者、社会组织、公民个人共同参与食品安全工作的社会共治格局。食品安全公益诉讼正是社会共治的重要方式之一、是社会各主体行使监督职能的重要渠道。
（二）构建食品安全公益诉讼制度的可行性
构建食品安全公益诉讼具有一定的社会基础和理论基础。首先，在前文已经论述了其涉及到的理论基础包括人权理论、信托理论，公权诉讼理论等等。在实践中，公民、社会组织的责任意识、主体意识增强。对侵害社会利益的事故十分地关注，这让公益诉讼制度的构建有了更多的支持者，作为一种新出现的制度让大家更能接受从而能够顺利进行后续的工作。再者现实的需要催生了食品安全公益诉讼制度的产生，经济基础决定上层建筑，社会经济快速发展的同时也带来了众多新的环境污染问题、食品安全事故，涉及的范围大、影响深远，现有的诉讼制度已然无法有效应对新出现的情况，构建食品安全公益诉讼制度成为社会发展的必然选择。构建食品安全公益诉讼制度具有法律基础，2012年《民事诉讼法》的出台意味着公益诉讼制度正式纳入法律范畴，随后的几年时间里，国家机关陆续了系列实施办法和指导意见，以期公益诉讼有序进行，同时为了进一步明确公益诉讼的审理程序，国家又出台了配套的司法解释，这给食品安全公益诉讼奠定了扎实的法律基础。《食品安全法》、《消费者权益保护法》、《刑法》等法律一同对侵犯食品安全的人和生产者进行严厉惩罚，为食品安全公益诉讼的进行提供了法律支撑。再者公益诉讼制度作为法律制度整体构建的一部分，其本身具有不可替代的优越性，弥补了法律制度上的缺陷，为保持社会稳定、促进经济发展发挥了重要作用，其带来的效益远远大于其不足之处，可见，构建食品公益诉讼制度是可行的。
三、食品安全公益诉讼制度现状分析
（一）食品安全公益诉讼制度的立法现状
我国食品安全公益诉讼是一个年轻的制度，最早出现在1990年，国理论界最先出现的是经济公益诉讼的概念，其认为经济公益诉讼就是指特定的国家机关和相关的组织和个人，根据法律的授权，对违反经济法律、法规侵犯国家利益、社会利益或不特定的他人利益的行为，向法院起诉，由法院依法追究相对人法律责任的活动，将其视为经济法领域维护国家经济利益的工具。直到2012年新修订的《民事诉讼法》才首次以法律形式将其确定下来，使其具备了法律正当性。2015年全国人大常委会授权最高检在13个地区看展为期2年的公益诉讼试点工作的决定，2015年12月，最高检颁布《人民检察院提起公益诉讼试点工作实施办法》对公益诉讼进行了较为细致的规定。2016年最高院出台了《人民法院审理人民检察院提起公益诉讼案件试点工作实施办法》初步规定了公益诉讼案件的审理程序，2018年两高《最高人民法院最高人民检察院关于检察公益诉讼案件适用法律若干问题的解释》进一步细化公益诉讼的有关事项。《检察机关行政公益诉讼案件办案指南（试行）》则对办理行政公益诉讼案件时的管辖、立案、诉前程序、提起诉讼、二审、执行、诉讼监督等七个方面分别进行了规范，让公益诉讼制度的规定更为具体。2018年全国检察机关统一开展“保障千家万户舌尖上的安全”专项监督活动，为扎实推进专项活动，最高检专门制定下发了《关于开展“保障千家万户舌尖上的安全”检察公益诉讼专项监督活动的实施方案》要求各检察机关将其列为工作重点，及时制定可行的方案。从试点开始到现在，公益诉讼制度的法律法规不断完善，公益诉讼的适用范围不断扩大，在保护社会公共利益方面发挥了重要的作用，也让公益诉讼制度法律化、合理化。虽然公益诉讼的规定日渐完善，但是立法还是存在一些漏洞，比如对检察机关的角色定位，原被告举证责任的分配、原告主体资格问题、检察机关的检察建议的性质等等。再者，我国对公益诉讼没有具体的分类，无法对食品安全公益诉讼的进行特殊性和针对性的审理，尚需要进一步完善有关立法。
（二）食品安全公益诉讼实践情况分析
食品安全公益诉讼又分为民事食品安全公益诉讼，这是在2012年就确立起来的，食品安全行政公益诉讼却是在2017年修订的《行政诉讼法》规定下来的。公益诉讼制度在我国得到越来越广泛的运用，2019年3月12日,最高检检察长张军在十三届全国人大二次会议上作最高检工作报告,公布了一组数据:2018年,全国检察机关共立案办理民事公益诉讼4393件、行政公益诉讼108767件。其中食品安全公益诉讼案件的数量也在逐年上升，在实践中提起食品安全公益诉讼的途径有多种，一种是单纯地提起民事或者行政食品安全公益诉讼，一种是刑事附带民事食品安全公益诉讼，这也是目前最主要的方式。提起食品安全公益诉讼的目的不是为了“息诉”，而是为了保护公共利益，为受到侵害的人提供救济手段，得到赔偿。在实践中，食品安全公益诉讼也存在不足之处。首先，原告主体资格不明确。确定原告资格是进行公益诉讼的重要前提，也是确定有关审理程序的基础。法律明确赋予了检察机关的原告资格，但是对于社会组织、其他国家机关、公民个人是否具有原告资格？以及原告是否要与案件有利害关系都会有待商榷的，这使得在实践中存在很多的争议。目前我国司法实践中法院受理的几乎都是检察机关提起的食品公益安全诉讼，但在日后的发展中，笔者认为应当适当扩大原告的范围，细化起诉主体，增强食品安全公益诉讼的可行性和可操作性。其次，食品安全公益诉讼中缺乏举证责任分配的规定，一般的原则是“谁主张谁举证”，在《关于检察公益诉讼案件适用法律若干问题的解释》第六条赋予了检察机关调查权，这让检察机关在收集证据方面提供了极大的便利，但是在实际操作中，由于很多问题专业性强，涉及范围广，证明难度大。再者，实践中缺乏与食品安全公益诉讼配套的保障制度，如何实现部门之间的联动、如何进行判决后的工作、如何补偿受害者的损失等问题没有详细规定，使得该制度实施困难，生效裁判不能有效执行。在日后的完善工作中应当注重相关配套制度的落实，真正达到保障食品安全、救济受害者的目的。
四、食品安全公益诉讼制度的构建
（一）明确食品安全公益诉讼的基本原则
1.保护食品安全公共利益原则
公共利益原则是食品安全公益诉讼的首要原则，保护食品安全公共利益也是提起诉讼的重要依据和目的。简单来说就是该诉讼的提起、审理过程中都要尽可能最大化的实现的公共利益。一旦公益诉讼违背了“公共利益”这个原则，将成为无源之水、无本之木，公益诉讼的基本价值和意义也将是空谈。食品安全公共利益原则应当贯穿于公益诉讼的全过程，从起诉主体诉讼目的和诉讼请求，到法院的审理全过程都应当坚持这样一个原则。
2.坚持社会共治原则
社会共治是指在食品安全治理中要调动社会方面的积极性，形成政府、监管部门、社会组织以及公民个人联动，共同参与食品安全治理工作。在新修订的《食品安全法》的总则中也明确规定了这个原则，并从四个方面来加强食品安全共治，要求食品行业协会、消费者协会、监管部门、公民共同出力从多方面多角度进行食品安全治理的工作。这也是行之有效的方式，坚持社会共治、发挥各方力量互相监督、互相弥补不足之处，共同为保障食品安全而努力
3.保障公民的食物权原则
1988年《美洲人权公约附加议定书》第13条规定了“食物权利”，这是较早关于食物权的规定。在联合国粮食和农业组织的官方网站上，一篇关于庆祝“世界粮食日”（WorldFoodDay）的文章对“食物权（TheRighttoFood）”有一个全面的定义：“食物权是指每个人有正常获取为活跃、健康的生活（所需）的充分的、营养上适当的和文化上可接受的食物的权利。”目前我国并无食物权的概念，但是一般认为食物权是人权演化出来的一项基本权利，应当得到国家无差别的保护，食品安全事故本质上侵犯公民的食物权，食品安全公益诉讼的重要目的就是保障公民吃的安全，保障公民的食物权。
（二）食品安全公益诉讼审理程序的完善
1.起诉主体的确定
《民事诉讼法》规定法律的其他机关和有关组织可以提起诉讼。从法律层面来说检察机关作为原告提起诉讼是没有争议，但从理论层面来说不少学者对检察机关角色定位存在争议。在《实施办法》和《公益诉讼解释》也表示检察机关在履职过程中发现食品安全事故会侵害多数消费者利益的时候，经过前置程序，侵害者拒不悔改的，检察机关可以向法院提起公益诉讼。之所以将其认定为原告是由检察机关的天然优势决定的，检察机关在调查取证、收集证据、财力、物力等方面都更有优势，较公民、社会组织而言更能有被告相抗衡；其作为法律监督机关本身也担任着维护国家利益、公共利益的职责，因此其具有原告的资格是毋庸置疑的。同时为了权力制衡，避免检察机关在履职时发生角色错位，不论是食品安全行政公益诉讼还是食品安全民事公益诉讼中都要求应当先经过前置程序才可以提起公益诉讼。行政机关主要涉及到药监局、市场监督管理局、卫生部等部门，由行政机关提起公益诉讼是不合适的。行政机关在保障食品安全过程中本身就承担着监管的职能，拥有行政处罚权，在食品安全行政公益诉讼中更是存在成为被告的可能性，因为一旦发生重大的食品安全事故，很多行政机关也是难辞其咎的。因此，如果赋予行政机关原告资格，会致使其职能扩大，甚至导致民事责任和行政责任的混同，也有背于有限政府的原则。对于一些组织来说，如消费者权益保护协会，食品行业协会等，可以赋予其原告资格地位，但是对社会组织应当要有限制性条件，可以参见《消费者权益保护法》第47条的规定，对于提起诉讼的组织必须要有年限、资质以及影响力的要求，防止滥诉的情况出现。社会组织在很多时候更贴近消费者、对食品安全领域、消费领域的情况较为了解，具有一定的专业能力，虽然也存在不足之处，但是可以弥补检察机关作为原告的缺陷。对于是否应当赋予公民资格，学界众说纷纭，支持者认为我国公民的权利意识不断增强，同时公民享有监督权，有权提出控告、提起诉讼。而日渐完善的法律援助制度可以弥补公民起诉的不足。反对者则认为公民个人不可以提起诉讼，这样极易导致滥诉的情况出现。笔者赞同反对者的观点，由于食品安全的特殊性，如果公民都能够提起诉讼会使很多人因为一个案由提起多重诉讼，增加法院的工作量；公民发现问题后可以向检察院控告，在再由检察院调查核实后提起诉讼，即能解决问题又可以防止滥诉。
2.完善食品安全公益诉讼前置程序
在《民事诉讼法》和《行政诉讼法》及《公益诉讼解释》中都规定了前置程序，在食品安全《民事诉讼法》第55条第2款中规定要求在前款规定的机关或者组织不提起诉讼的情况下，检察机关可以向人民法院提起诉讼；而在食品安全行政公益诉讼中，要求检察机关应当先向行政机关提出检察建议，督促其依法履行职责，行政机关不履职的时候，人民检察院可以向法院提起诉讼。根据法律条文可知，前置程序是必经的一个程序，这也是由食品安全的利益特殊性决定的，通过前置程序一定程度上节约司法资源、减轻法院负担，达到诉讼的目的。实践中对于前置程序的规定十分的简单和模糊，前置程序的具体工作如何进行，检察建议如何书写、通知行政机关在法律上是空白的。通过分析试点期间以及近两年的数据笔者发现，行政公益诉讼案件中有很大一部分都是在发出检察建议后，行政机关就纠正了自己的行为，解决了矛盾纠纷，使得公共利益不再受到侵害。这也在很大程度上减少了检察机关的工作，提高了行政效率。在之后的发展中也要注重完善前置程序，从而以最小的资源解决重大的问题。
3.完善食品安全公益诉讼举证责任分配规则
在传统的民事诉讼法中，通常遵守“谁主张，谁举证”的原则，在特殊情况下法律明确规定实行举证责任倒置的原则。也就是说除了法律明确规定由被告承担举证义务的，原告要对其提出的主张进行证明，在食品安全公益诉讼中举证责任的分配应当根据主体的不同区别适用不同的规则。食品安全公益诉讼案件相对复杂、涉及范围广、专业性、原告方往往容易出现举证难的问题，而被告往往专业知识较好，且掌握更多的有效信息，此种情况下由被告承担举证责任将更有利于实现公共利益，体现司法公正。同时，当检察机关或有关组织作为原告的时候，其在诉讼中地位较强，其本身的人力、财力等方面也同样具有优势，在《公益诉讼解释》中还赋予了检察机关的调查权，使得其在收集证据方面形成特有的优势。这种情况下实行“谁主张，谁举证”的规则符合公平正义，也可以保证诉讼目的的实现。
五、结语
食品安全公益诉讼制度在保障食品安全、维护社会公共利益方面发挥了重要的作用。同时该制度的实施在一定程度上可以提高公民权利意识，更好地保障人权。同时发挥检察机关的监督职责，为国家食品安全保驾护航，从法定程序对行政机关、食品生产者进行监督惩处。近年来，该制度得到了广泛的运用。虽然其中存在一些不足，但是整体利大于弊，在日后继续推行、完善该制度是经济和社会发展的需要，也是保护食品安全的必然选择。
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作者:康金娉 单位:江南大学
