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【内容摘要】食品安全问题日益严重，从流通环节加大法律制裁更为现实和有效。对在我国食品零售市场占主导地位的超市实行法律规制，为整个社会的食品安全树立正确的标准和形象。法律应完善超市的食品安全监管职责，在强化执法机关对超市监管职责监管的同时，加强超市的食品安全法律责任。
【关键词】商业超市;食品安全;法律规制
近年来，食品安全公共事件频频发生，蔬菜、猪肉、牛奶、鸡蛋、水产品、食用油等，但凡与老百姓日常生活联系最密切的食物都出现了安全问题，老百姓惊呼:“还有什么食品是安全的?”与此同时，家乐福、沃尔玛、人人乐等国际国内知名超市也曝出了食品安全问题。食品安全俨然成为一个严峻的、刻不容缓的社会问题，因此迫切需要反思造成目前食品问题泛滥的根源以及如何从法律方面制裁和制止这种不良现象的发生与发展，使食品领域回归安全状态。没有买卖便不会有制造，规范食品销售市场，加大食品安全监管力度，为整个社会的食品安全树立正确的标准和形象，应首先对在我国食品零售市场占主导地位的超市实行法律规制。
一、超市食品的安全问题
超市是以顾客自选方式经营的综合性货物零售卖场。超市主要为众多生产者提供商品集中销售的平台，同时也有部分自营商品。超市是许多经济发达国家的主要商业零售组织形式，在我国也日渐成为城市居民的重要生活用品购买场所，其中以销售食品为主，生鲜品占一定比重。超市以其琳琅的商品为顾客提供“一站式”商品服务，同时还兼有商品质量好、价格低廉的特点，备受百姓欢迎。然而，随着国际知名大超市的入驻以及国内超市的兴起和发展，超市间竞争日渐加剧，超市食品安全状况基于行业特征呈现出如下特点:一是超市间竞争主要为价格竞争，商家为迎合消费者追求“价廉”的心理以及超市增加人气和销售量的需求，会降低质量，甚至参杂参假，生产或销售不安全食品;二是超市为实现商品琳琅满目的开店理念，不顾商品质量良莠不齐，盲目增加商品品种和数量，造成不安全食品隐患;三是超市基于成本考虑，会卖出过期的食品，甚至将过期食品回笼处理。我国超市存在的食品安全问题主要有:一是包装食品的食品安全问题。在超市食品中占主导的是包装食品，包装食品的存储方式不符合要求导致食品质量受损、包装标识不清、缺乏质量认证、出售过期的包装食品。上海市消费者保护委员会在调查中发现，包括沃尔玛、家乐福、易初莲花等跨国企业卖场里，销售食品的生产日期(包装日期)、保质期、QS标志等标识不全，进口食品无中文标识等现象普遍存在。［1］最高人民法院消费者维权典型案例中“超市卖过期阿胶”事件。二是散装食品、自制食品问题。超市出于“货卖堆山”的经营理念，往往不将生鲜食品密封，而是暴露在空气中，顾客可以随意品尝或捏摸，容易导致食品被“二次污染”。比如，长沙家乐福超市发光猪肉事件、深圳沃尔玛被曝出的后厨一月不换油事件等。中国连锁经营协会的我国首份《超市自制食品调查报告》透露，接受调查的32家大型连锁超市中，超过一半的超市都承认自制食品已成为接到投诉最多的一个环节。［2］三是加盟店和联营、出租、招商食品、企业自送食品的安全问题。超市允许加盟店70%的商品可以自己采购，加盟店的食品安全实际不受超市管理。超市自制食品中，自营仅占少数，其他大部分来自联营和出租。联合经营和出租柜台，超市对其经营的食品来源不予过问，只收取一定场地费用。招商食品、企业自送食品的食品安全超市只是偶尔抽检，对其经营环境和食品安全无法掌控。上海“染色馒头”就来自企业自送食品。加盟店和联营、出租、招商食品的进货来源往往是批发市场、小作坊或食品卫生条件极差的小企业。大量的未经食品安全检验、无生产资质、食品安全问题严重的食品堂而皇之地进入超市，是目前食品安全事件的主要起因。
二、超市食品安全的法律规制问题
(一)超市食品的安全监管问题。根据食品安全法的规定，由县以上人民政府食品药品监督管理部门、质量监督部门履行食品安全监督管理职责。目前，质量监督局和工商局对超市的监管主要采取定期抽查、随机抽检的方式，然而，食品是消费者每天都要面对的，不同品种的食品、不同生产商生产的同种食品、同一生产商生产的不同批次的食品都有可能存在安全问题，不是简单的抽查便可以发现和查处的，这也使得许多生产商对能否查出食品安全问题抱有侥幸心理，甚至挖空心思去寻找执法人员查处的时间和规律来应对执法机关的监管，由此导致食品安全问题屡查不止，甚至有越来越严重的趋势。目前看到的食品安全问题大多都是事后追究和制裁。
(二)超市食品安全监管的法律责任承担问题。民事责任方面，如果不安全食品已经导致危害后果或者消费者发现了不安全食品，依据我国的产品质量法和消费者权益保障法，分清是超市还是生产商的法律责任，违法者会受到应有的处罚。根据食品安全法、消费者权益保障法的规定，消费者在购买不合格商品时合法权益受到损害的，可以向销售者要求赔偿，销售者赔偿后，可以向生产者追偿。这也是基于民法规定的损害行为和损害结果之间必须存在因果关系。也正因为如此，超市最终将食品安全的责任转移给了生产者，并不需要承担食品安全责任。食品安全法规定，集中交易市场的开办者、柜台出租者未履行审查入场食品经营者的许可证，未明确入场食品经营者的食品安全管理责任，未定期对入场食品经营者的经营环境和条件进行检查，本市场发生食品安全事故的，应当承担连带责任。销售者出售了不安全食品，如果是生产者责任，最终责任还是由生产者承担，销售者只承担连带责任，帮助先行赔付而已。从超市的观点及法律规定来看，似乎责任都最后指向生产者。另外，2009年食品安全法确立了“假一罚十”的惩罚性赔偿制度。消费者无法知晓食品是否安全，即使消费者发现不安全食品，也因超市食品价格低廉，价款十倍的赔偿金数额并不多，消费者主张权利并不积极，其他消费者也很难形成群体效应，对超市经营并不会形成影响。行政责任方面，2006年商务部《超市食品安全操作规范(试行)》，虽然制定了超市食品安全的具体操作规范，但因其不具有强制性，对超市生产、销售不安全食品无法形成威慑和制裁。食品安全法规定，集中交易市场的开办者、柜台出租者只需履行审查入场食品经营者的许可证、明确入场食品经营者的食品安全管理责任、定期对入场食品经营者的经营环境和条件进行检查。网络食品交易第三方平台提供者只需要履行对入网食品经营者进行实名登记、审查许可证或者未履行报告、停止提供网络交易平台服务等义务，未及时制止并立即报告所在地行政监督管理部门，违反以上义务需要承担行政责任。但这些只是形式监管，对超市并没有规定实质性的食品安全监管责任。
三、超市食品安全法律规制的完善
(一)加强超市自身的食品安全监管。面对超市日益严重的食品安全问题，人们纷纷呼吁要加大对超市的监管力度，但是如何加大监管力度才是关键性问题。笔者认为，食品安全监管执法机关以少量的人力物力面对数量庞大的商品和众多的超市，自身的局限性使其不可能对全部食品实现有效监管。然而，严格食品监管就必须做到每天必查、每品必查。相比较农贸市场和个体经营户，超市具备足够的资金实力和对食品安全的监测能力。由此，法律应规定质量监督局和工商局不再承担全部食品安全的监管，而是应把工作重点放到对超市监管责任的监管上。监管责任层层分配，才能做到对每一食品实现有效监管。法律应从以下几个方面完善超市的监管职责:一是超市应建立食品生产源查询系统、食品安全预警系统、食品进货查验登记系统等，作为执法机关监管对象之一。二是加大对食品安全的检测。超市必须设立独立的食品安全检测部门，超市必须具备检测常见食品安全问题的仪器设备或试剂。如，蔬菜的农药残存监测等。超市必须每天检测生鲜食品，按进货时间和批次检测包装食品，并在食品前标签上标示检测结果。三是建立超市准入制度，明确规定进入超市的企业必须在生产原料、生产环境、检测手段、企业内部质量管理制度、生产许可证等方面具备的条件。四是严格规定超市食品出售的规范和标识。五是建立食品销售环节的追溯和承诺制度，实现食品质量安全的可追溯。
(二)加强超市食品安全监管的法律责任。超市对不安全食品的销售应当存有过错，应当为此承担一定的法律责任。食品安全法明确规定，食品生产经营应当符合食品安全标准。也就意味着，保障食品安全是超市的法定责任和义务。笔者认为，超市是流通环节，食品经超市进入市场，超市为食品销售提供平台。超市作为经营者，对销售食品是否安全应具有不可推卸的监管责任。超市出售的食品主要有两大类:一类是包装食品，一类是散装食品和自制食品。如果包装食品出现食品安全问题，责任主要在生产者，然而超市作为经营者存在监管失职责任;如果散装食品出现食品安全问题，要区分是生产环节还是运送、销售环节导致，对于生产环节导致，责任主要在生产者，超市同时存在监管失职责任，对于运送、销售环节导致，超市存在明显的管理失职责任;如果自制食品出现食品安全问题，超市既是生产商又是销售商，应当承担生产和监管失职两项责任。笔者建议应制定《超市食品安全管理条例》，明确超市的各项具体监管职责，建立健全超市配套管理制度的基础上，加大执法机关对超市食品安全监管的监察力度。另外，对超市违反食品安全监管职责的，要给予行政处罚:第一，超市食品安全制度或系统、检测仪器设备不健全的，对超市处罚款，并责令在一定期限内改正，情况严重的，责令停业;第二，没有按规定设置食品安全检测标识的，对超市处罚款，并责令在一定期限内改正，情况严重的，责令停业整顿;第三，发现存贮食品变质或超过保质期的，对超市处罚款，责令将不安全食品下架，情况严重的，责令停业整顿;第四，发现虚假检测或检测结果与实际情况不符的，对超市处罚款，并责令将不安全食品下架，情况严重的，责令停业整顿;第五，对超市自制食品违反食品安全法的，对超市处罚款、暂扣或者吊销食品生产许可证。第六，违反超市食品安全操作规范的，对超市处警告、罚款，并责令在一定期限内改正，情况严重的，责令停业整顿。第七，对于超市发生重大食品安全事件的，处罚款、暂扣或者吊销食品流通许可证，情节严重的，暂扣或者吊销营业执照。以上处罚均在网上公示，让老百姓享有知情权。
四、结语
超市因生产、销售不安全食品或违规操作受到处罚，才会严把进货、运输、仓贮、销售等多个影响食品安全的经营环节。超市不敢销售不安全食品，则对生产者产生实质威胁，起到通过流通环节倒逼生产环节加强食品安全的良好效应。加强超市食品安全的法律规制，消费者和超市获得双赢，消费者买到了安全的食品，超市虽然为食品安全增加了成本，同时也收获了更多的收益。老百姓会涌向超市购买放心食品，即使价格稍贵于普通市场，反而增加了超市的销量。另外，国家对食品安全法律法规执行良好的超市可以给予适当的政策补贴或税收奖励。法律规制与政府扶持相结合，为百姓设立食品安全的范本，从流通环节为老百姓把好食品安全的最后一关。
【参考文献】
［1］沃尔玛家乐福售卖“问题食品”国家正制订超市食品规范［N］．南方日报网络版．
［2］李金玉．我国超市食品安全问题及对策建议［J］．中国食物与营养，2007，1
作者:吴纬地 单位:天津职业技术师范大学经济管理学院