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摘要：
实有人口服务管理作为社会管理的核心任务，事关经济社会的和谐、稳定、发展大局。人口基础信息数据的准确、动态、鲜活，对信息社会的发展具有基础性作用。当前制约和影响人口基础信息质量的因素还很多。作为社会管理的源头性、基础性工作，人口基础信息质量管理不仅仅是人口管理部门的事情，而是需要社会管理各方力量的齐心协力、共同推进。
关键词：
人口管理；信息质量；工作效能
在经济发展进入新常态的情况下，社会管理同样面临适应新常态的内在要求。人是社会中最基本、最活跃的要素，社会管理的核心内容是人的管理，而人口基础信息的采集率和准确率是实现人口有序管理的基础。从当前嘉定区人口管理工作情况来看，实有人口底数大、增长快、流动频，人口基础信息质量越来越成为决定人口工作推进成效的前提和基础，采集率和准确率两项核心指标集中反映了人口信息质量的高低。由此，提升人口基础信息的采集率和准确率，在当前全市范围内加强人口规模综合调控和管理服务大局中显得尤为关键，值得研究。
一、提升人口基础信息质量的现实意义
实有人口服务管理作为社会管理的核心任务，事关经济社会的和谐、稳定、发展大局。人口基础信息数据的准确、动态、鲜活，对信息社会的发展具有基础性作用。
（一）提升人口基础信息质量是更好地服务政府决策的需要
人口基础信息的底数清、情况明、信息准，为政府及各部门分析实有人口分布现状，有针对性地规划医院、学校、公交站点、商业网点等公共基础设施，研究出台服务民生的相关政策法规提供重要参考依据。嘉定区“十二五”规划过程中，充分依托了人口基础信息数据，出台了诸如应对人口老龄化的服务保障举措、应对来沪人口就学需求的教育规划举措、应对实有人口增长趋势的医疗保障举措等一系列“政策红利”，有力地提升了嘉定区城市发展的品质。从现实需要来看，嘉定区“十三五”规划编撰工作已经启动，其中城市发展定位、区域功能布局、公共设施配套、服务保障制度等一系列政策规划的出台，均有赖于人口基础信息的准确、鲜活。
（二）提升人口基础信息质量是更好地服务社会管理的需要
通过人口基础信息质量的提升，动态掌握相关情况信息，能够为加强和改进社会管理提供更加有力的工作支撑。规范房屋租赁管理、加大“群租”治理、加强“居改非”和“非改居”治理、开展违法违章建筑治理等规范非正规“落脚点”的正规化管理，以及消防安全管理、无证无照经营管理等社会综合管理工作，对人口基础信息的需求越来越强烈。尤其是今年以来，嘉定区启动了加强和创新城市居民区和农村社会管理工作，着力解决目前社会管理中的人口管理、社会治安、公共安全、土地管理、环境整治、三资管理等六项具体问题，人口基础工作既作为一项独立问题来整治，又交织在其他五项工作中，重要而迫切。
（三）提升人口基础信息质量是更好地服务治安管控的需要
一方面，在摸清重点人口、吸毒人员、精神病患者、社区闲散青少年、高危人群的底数及动态信息的基础上，协同街道和居委综治干部、社工、协管员、治安辅助力量等，逐一落实帮教、矫治责任，从源头上预防和减少犯罪。另一方面，通过人口基础信息质量管理工作，主动向刑侦、经侦、治安等业务实战部门提供违法犯罪工作线索，协助查破刑事案件、治安案件，抓获违法犯罪嫌疑人以及网上追逃对象。尤其在当前一切工作以反恐标准来落实的前提下，要实现“基础信息化”和“警务实战化”，确保社会稳定和公共安全，都要围绕“人”进行，都要落实到每一个具体的“人头”，归根到底是要通过人口基础信息采集的准确、动态和鲜活，及时发现各种违法犯罪活动和可能有现实危害城市安全的人员，更好地落实有针对性的管控、打击举措。从某种意义上而言，只有做好人口基础信息管理工作，才能提供最基础的安全保障，这也是这项工作的根本目的所在。
二、当前制约和影响人口基础信息质量的主要因素
截至2014年11月底，嘉定区共登记实有人口159.49万，其中户籍人口58.73万，来沪人口92.42万人，常住境外人员0.84万人，跨区人在户不在9.51万人，跨区户在人不在2.01万人。归纳起来，制约和影响嘉定区人口基础信息质量的因素很多，主要有以下几个方面：
（一）法制支撑还不够
从本市现行人口管理的法规、规章情况看，当前仅有《上海市实有人口服务和管理若干规定》、《上海市居住证管理办法》，且均为政府规章，内容局限在宏观层面和原则性规定，既缺乏操作性，又缺乏衔接性。在依法管理方面，仍然使用惯性思维，依赖行政强制力规定，而没有充分运用行业准入、公共福利等市场化的方式，从权利义务相对应的社会责任入手。
（二）组织保障还不够
从本市现行人口管理体制方面来看，无论是市人口办、区人口办还是街道（镇）人口办，均非列编序列。市人口办设在市公安局，与市公安局人口办合署办公；嘉定区人口办设在区发改委，与区社建办、区公安分局人口办共同履行人口管理相关职责；街道（镇）人口办情况更加复杂多样，嘉定区12个街道（镇）中，6个街道（镇）人口办独立办公，6个街道（镇）人口办设在综治办，由一名综治办副主任兼管人口条线工作。街道（镇）人口办是人口管理机制中“承上启下”的重要一环，但目前的运作尚未达到“实体化”的标准，对基层人口管理，尤其是信息质量管理的指导作用体现不明显，组织保障工作还不到位。
（三）部门合力还不够
从本市现行的人口管理工作分工机制来看，“部门司职”是加强人口管理工作的重要内容，在人口管理方面具有不可替代的作用。近年来，通过嘉定区人口综合服务和管理领导小组的协调，形成了部门项目化运作机制，但从项目化运作的内容来看，很多部门只是把日常部门工作简单地换装成项目化内容，或者是在有限的数据资源内进行信息提供，很少涉及人口信息质量管理的“短板”和难题。尤其是对违章搭建、田间窝棚，以及物流公司、各类市场、商务楼宇等社会经济发展过程中出现的非正规“落脚点”，缺乏前瞻性认识，在坐视这类非正规“落脚点”形成气候的过程中，又缺少必要的管理手段，在实践中逐步形成了人口信息质量管理的新“顽症”。
（四）信息化应用还不够
从本市现行的人口基础信息采集方式来看，主要依靠社区民警、社区综合协管队员逐户上门，当场填报采集表的方式进行。这种传统的人工、手动、纸质采集方法，既与现代化的高科技、高信息、高数据时代特征格格不入，又难以适应来沪人口高增长、频流动以及人口集聚规模不断扩大的人口服务和管理趋势，不仅信息采集速度慢、效率低，而且信息采集内容的准确性不高、鲜活性不够。基础信息采集手段传统、低下带来的另一个负面影响，是数据整合力度不够，对相关部门间信息数据的共享，还停留在较为原始层面的信息交换、上门核实、系统维护，尚达不到通过后台数据库交换应用的方式，直接实现部门间信息的碰撞、比对、补充和维护的要求，数据与数据间的信息化处理和相互印证、校正作用未能有效体现。
（五）队伍建设还不够
从本市现行的人口工作队伍来看，社区综合协管队是人口基础信息采集的主力军，“年龄偏大、文化偏低、配备不齐、待遇不高、能力不强”是这支人口信息采集专业化队伍的普遍情况。就嘉定区而言，全区现有社区综合协管队员1374名，与实有人口1000:1标准需要配备的1600名相比还缺额226名，现有队员主要由原“4050”人员组成，队伍平均年龄达到46.2岁，远高于全市43.8岁的平均年龄，男女比例接近1.5:1，其中60%左右的队员文化程度在初中及初中以下，队员工资在全市统一转制后有所好转，但与全市最低工资标准基本持平，是嘉定区各类协管队伍中工资待遇最低的一支。队伍的现状既难以符合“队伍运作组织化、管理使用规范化、岗位作业标准化”的要求，又难以适应当前人口基础信息采集的高标准和高要求。需要引起注意的是，由于社区综合协管队伍福利待遇差、工作强度高，不仅难以招聘到年纪轻和高学历的队员，而且造成现有队伍中高素质人员的流失，队伍始终处于不稳定状态。
（六）社会参与还不够
人口基础信息采集维护工作事关社会经济发展的方方面面，也需要社会各方的共同努力和积极参与，但从现实情况来看，社会参与的广度和深度均不够。一方面是履行义务不到位。虽然《上海市实有人口服务和管理若干规定》明确了用工单位、市场管理方、房产（劳务）中介等社会组织及房屋出租人和社会人群均负有人口基础信息采集、登记的相关义务，但在实践中社会组织和社会人员主动履行义务的自觉性始终不高，社会化集约化信息采集工作难以实现。另一方面是配合管理不到位。无身份证人员、无固定住所人员、故意逃避信息采集人员等“二无一故意”人员成为当前人口信息采集工作中的“头号难题”，既有保护个人信息隐私方面的不愿配合，也有故意逃避信息采集方面的不敢配合。尤其是自2013年7月1日严格执行《上海市居住证管理办法》以来，一部分来沪人员因不符合在本市具有“两个合法稳定”的标准而无法办理居住证，对人口基础信息采集登记工作采取更加消极的不配合态度，“不能办证就不让采集信息”的情况，给人口基础信息采集登记管理工作带来较大的冲击。上述人口基础信息采集登记方面存在的问题，既是经济社会发展到一定程度所面临的必然局面，同时也和社会管理不到位有很大关系，这种“不到位”主要体现在四个方面：一是认识不到位。长久以来，社会工作的主要精力放在了发展经济上，对经济增长刺激下导致人口大量导入的趋势和规律认识不到位、准备不充分，没有意识到人口管理工作对社会管理的基础性和决定性作用，导致工作上重视不够、支撑不足，等到发现问题突出时往往已经积重难返。二是力量不到位。面对迅速扩张的人口规模，实有人口管理的力量日显薄弱，在繁重琐碎的管理任务面前捉襟见肘、力不从心，无论是各级人口管理部门，还是公安社区民警，或是村（居）委干部和人口综合协管员，都存在人手紧缺的问题，这很大程度上影响了工作效果。三是方法不到位。“头痛医头、脚痛医脚”的传统社会管理方式在当前人口管理工作中依然盛行，对事关人口基础信息质量的情况和问题，既缺乏前瞻性的认知，又缺乏统筹性的管理，既不愿跟上时展步伐主动走信息化道路，又不愿尊重基层首创精神走群众路线，对现有的信息资源、经济资源、法律资源、行政资源和社会资源等未能很好地统筹结合，合力效果不明显。四是落实不到位。很多社会管理问题，原因找到了，方法也有了，但就是不见效果，究其原因，是没有很好地贯彻和落实，保障工作举措落地见效的“法宝”是监督、检查和考核。从政府层面而言，各级人口信息质量考核权重不仅不能与经济指标相提并论，而且与其他社会管理项目也相去甚远；从公安内部而言，“重打击、轻基础”的观念仍或多或少地存在，人口基础信息管理在分局考核项目中所占的比重，直接成为引导基层派出所重视与否的“风向标”。
三、提升人口基础信息质量的思考
作为社会管理的源头性、基础性工作，人口基础信息质量管理不仅仅是人口管理部门的事情，而是需要社会管理各方力量的齐心协力、共同推进。换而言之，人口基础信息质量管理工作和社会管理一样，要从党委领导、政府实施、社会协同、公众参与、法治保障的高度来加强顶层设计和整体推动。
（一）进一步完善法治保障
1．在立法建议上要有所突破。
尽快推进社会诚信体系建设，把社会组织、个人需要履行的法律义务和社会义务纳入其中，对不履行实有人口“居住登记”的责任与该社会组织或个人的诚信相挂钩，通过社会化服务和管理的连锁效应，倒逼其主动履行相关义务。
2．在执法理念上要有所坚持。
要始终坚持法治思维，人口管理工作直接面对群众，人口基础信息内容与群众利益息息相关，在采集、登记、维护、应用等各个环节过程中，我们要始终做到依法进行，尤其是要通过合法获取的方式，消除群众准确提供信息的疑虑，以确保工作的顺利推进
3．在依法管理上要有所作为。
人口基础信息质量管理最重要的政策“抓手”是“以证疏人”和“以房管人”，我们要善于依托《治安管理处罚法》和《消防安全法》，根据本市现行的《实有人口服务和管理若干规定》、《居住证管理办法》、《居住房屋租赁管理办法》等一系列政府规章的有关规定加强管理，特别是针对目前房屋租赁中“群租”、“非改居”等乱象突出并影响人口基础信息登记的实际情况，重点加强对出租房屋的源头管理和规范约束，处罚一批违反居住登记的房东和用工单位，形成警示效应。
（二）进一步健全机制保障
严格按照“党委领导、政府主导、公安指导、部门司职、社区实施”的工作机制，全线推动，提升合力。
1．人口管理部门要主动履职。
针对公安人口管理工作而言，一是要实时掌握实有人口基础数据，确保“底数清”。要始终把基础信息质量作为人口工作的生命线来抓：一方面要抓好“全警采集”，在分局内部打破警种界限，建立、健全基础信息全警化采集机制，培育、推广各警种紧密联动机制，从工作规范、采集标准、技术支撑等方面逐步解决全警采集工作中遇到的问题，并以“实有人口基础信息网上流转”模块为依托，进一步拓展信息补充渠道；另一方面要抓好派出所高效履职，以市局下发的《公安派出所实有人口信息质量管理工作规定（修订本）》为蓝本，制定派出所和社区民警人口管理工作规范手册，进一步规范和明确派出所、社区民警在实有人口信息质量管理中的职责及工作标准，不仅明确做什么，而且明确怎么做，做到什么程度，做的结果怎么与考核挂钩。同时要坚持问题为导向，落实系统校验系统举措，通过实有人口信息管理系统内部以及与派综系统及政府其他相关部门系统等数据进行相关比对、印证，核点房屋及疑点数据。二是要实时掌握重点人员日常动态，做到“情况明”。人口基础信息管理服务实战的落脚点在加强重点人员发现和管控，公安派出所要主动加强滚动排查、动态搜集和基础管控，健全完善以报告环节为核心的跨部门重点人员信息流转共享机制，全面掌握其活动轨迹和关系交往，对重点人员做到“行知动向、去知轨迹”，防止出现“管得住好人、管不住坏人”的问题。特别是针对近来全国面临的暴力恐怖威胁日趋严峻，要以涉恐敏感群体为核心，切实加强本人及其事、地、物、组织等关联要素的排查管控，为社会管理和治安管理打好基础。
2．政府职能部门要主动参与。
政府职能部门虽然不直接参与人口基础信息质量管理工作，但其工作基础、工作内容和工作要素均与人口基础信息密切相关。一方面要履好职。政府职能部门在社会管理过程中，关键要履行好自己的部门职责，树立“全局一盘棋”的理念，每个部门都是社会管理的一环，把自己职责范围内的事情做好了，那么社会管理工作就相对好做了，人口基础信息质量管理也能得到加强。比如“群租”整治好了，其中的实有人口基础信息质量自然不会混乱，再比如违章搭建得到有效拆除和遏止，居住人员自然会减少。另一方面要合好力。在加强实有人口基础信息质量方面重点是完善信息联建共享机制，以信息化管理为纽带，通过实有人口信息库的平台建设，加强深层次的合作和分析，比如通过用水、用电、用气等数据波段来分析人口流动的变化波段，为政府决策提供更有力的支撑；还比如通过劳动力年龄段人口与缴纳社保人口的量化比较来分析人口就业情况等，为提升人口信息质量开辟新的印证渠道。
3．街道（镇）党委政府要主动投入。
街道（镇）作为人口规模综合调控和管理服务的实施主体，在人口基础信息质量管理方面责无旁贷。一要做好实体保障。就是要让街道（镇）人口办组织架构实体化运作起来，街道（镇）人口办作为街道（镇）人口管理牵头部门，承担了规模总量调控、信息质量维护、基层实施指导等核心人口工作任务，由于缺编、缺人，应有的中坚力量作用无法有效发挥，制约了街道（镇）人口工作的统筹推进。对此，建议街道（镇）人口办实体化运作，对接街道（镇）综治中心建设，完全行使人口管理职责；尤其要加强人员保障，配备1-2名领导岗位职数，并落实2-4名专职工作人员，确保街道（镇）“人口办”能够有效运作。二要做好财物保障。街道（镇）在统筹人口管理工作过程中，要牢固树立“信息共享互惠”的工作理念，通过实有人口基础信息有偿服务机制的建立健全，千方百计地盘活社会资源，尽可能地扩大基础信息覆盖面。三要做好项目保障。街道（镇）人口工作项目化运作机制，既是嘉定区人口工作的特色，也是嘉定区人口工作的优势，街道（镇）在这方面要做好继承与创新，在项目化的选点上要紧紧围绕人口基础信息质量管理这一核心内容，在项目化的推进上要统筹好经济、行政两大杠杆作用，在项目化的形式上要注重上下联动、横向协调，确保项目工作既能推动人口管理实效，又能促进社会工作效果。
4．基层村（居）委要主动作为。
基层村（居）委作为人口基础信息质量管理工作的最根本、最前沿环节，直接关乎人口工作成效，尤其是要加大村（居）社会管理工作力度，给村（居）人口管理工作带来机遇和平台。一要因地制宜。基层村（居）委人口基础信息质量管理工作有共性，但更有个性，人口结构、人口数量、人口复杂程度等在不同区域有不同表现，即使是同一街道（镇）也有区别。对此，我们建议：对城市化进程速度较快，动迁社区和未拆迁农村，实有人口总量大、流动快，治安也较为复杂，应以市区导入人口和来沪人员的重点人群为切入点，加强动态搜集和基础管控；对新建商品房小区不断增多，实有人口管理基础较好的地区，应抓住楼盘交付、人口导入的关键期，加强基础信息采集、完善管理机制；对来沪人员持续导入的趋势已经显现，但总体规模尚在可控范围，治安也相对平稳的地区，应抓紧建立信息如实登记、房屋规范租赁、违章搭建整治等一整套的工作规范，提高居住成本、守牢前端关口，防止人口无序涌入。二要鼓励首创。要鼓励和引导基层通过实践创造性地开展工作，村（居）委对法律、法规、规章、政策等有规定的，可以通过《村规民约》和《社区公约》予以进一步固定和深化；对法律、法规、规章、政策等没有规定的，可以通过《村规民约》和《社区公约》予以约定。比如房东信息登记义务，法律有规定，通过《村规民约》予以强化，不履行登记义务的，不仅要承担相应的法律责任，而且要承担在村里无法享受一定经济福利待遇的后果；还比如出租房屋托管，法律没有规定，但通过《村规民约》予以约定，房东愿意托管的，不仅可以确保经济收益，而且居住其中的房客也可享受免除卫生费等管理费用，最大限度地提升了房东和房客的参与积极性。嘉定区的太平村、封浜村、安新村等一大批农村在依托《村规民约》规范房屋租赁、加强信息管理方面进行了有益的探索，并在实践中取得了成效、积累了经验。
（三）进一步加强工作保障
重点解决好三方面的问题：
1．着力解决信息化管理的问题。
公安部提出了“基础信息化”的目标，白少康同志在全市公安局处长座谈会上进一步提出了“深入推进公安信息化建设、加强基础信息采集和提升实有人口管理水平”的要求，努力提升人口管理信息能力和水平，既是发展趋势，也是必然要求。市局人口办在《2015年公安人口工作要点》中明确提出了“鼓励基层探索采用移动终端采集人口基础信息的做法”，给我们大胆探索信息化采集方式提供了支撑。目前分局人口办已经与相关信息公司进行了接洽，就人口基础信息“核录仪”的相关开发工作形成了初步意见，并报区科委进行项目审定。“核录仪”的使用将改变现在的人工、手动、纸质采集方式，直接通过仪器读取、录入身份证信息，同步完成相关居住信息的电子录入，以及相关信息的核对，既提高了信息准确性，又提高了工作效率，经过初步测试，“核录仪”的采集效率是人工采集的3倍。“核录仪”的应用还具有深化房屋编码管理的作用，通过出租房屋“二维码”技术的应用，既可以实现便于房东、房客自主上传居住信息的服务目标，也可以实现对社区综合协管队员上门核查工作量的管理目标。
2．着力解决正规化建设的问题。
社区综合协管队伍是人口基础信息质量管理工作的主力军，可以肯定地说，社区综合协管队伍建设好了，人口基础信息质量管理工作就有保障了。社区综合协管队伍没建设好，就谈不上人口基础信息质量。加强社区综合协管队伍正规化建设必须牢牢抓住三个要素：一要在数量上配齐。建议区政府发文明确按照实有人口1000:1的标准配齐社区综合协管队员缺额，各街道（镇）要确保每个村（居）委均有1名社区综合协管队员从事人口基础信息质量管理工作，对来沪人口相对集中的村（居）委，要重点布局，按照来沪人口500:1的标准配备队员。二要在待遇上激励。以社区综合协管队伍转制为契机，进一步增加区、街道（镇）两级财政投入，合理完善社区综合协管队伍“基本工资+绩效工资+级别工资+考核奖”的薪酬体系，用经济的方式吸引人才、用经济的方式稳定队伍、用经济的方式提升动力。三要在管理上创新。在完善现有招聘、培训、考核制度的基础上，参照本市社工师的分等级管理办法，对社区综合协管队员实行分类、分级管理，“因事设岗、因人设级、岗级结合”，综合考量社区综合协管队员工作岗位、综合素质、工作绩效等因素，建立对应的级别工资制度，提升队伍活力。
3．着力解决绩效化考核的问题。
要健全人口基础信息质量管理工作考核机制：一方面要体现重要性，重要性主要体现在两个点上，一个是从考核对象上看，必须要考核主要领导，人口基础信息质量管理工作必须考核到街道（镇）“一把手”、村（居）委“一把手”和派出所“一把手”，才能够引起足够的重视；另一个是从考核权重上看，必须要合理设置考核分值。另一方面要注重合理性，人口信息质量考核项目的设定，要做到因地制宜、科学合理，特别是嘉定区人口分布南北差异大，在考核上必须要做到统筹兼顾。此外要发挥引导性，人口信息质量管理考核内容必须具有明确的目标性、指向性和引导性，在考核方案中明确告知被考核单位人口信息质量管理工作到底要考什么、怎么考、考核结果怎么运用，便于被考核单位积极应对、妥善落实。
（四）进一步培育社会保障
要积极推动形成全社会积极参与人口基础信息质量管理工作的良好氛围，可以从三个方面推动：
1．推行“阳光警务”取信于民。
按照市公安局及分局关于推行“阳光警务”的统一部署，立足人口管理工作要求，从提升人口信息质量管理工作角度主动对接，既要主动梳理现行的人口管理相关法律、法规、政府规章、规范性文件及政策，主动全面地向社会公开，让群众在透明的法治环境中主动履行义务，又要在人口基础信息采集、登记工作直接面对群众的每一次接触中主动释放善意，让群众感受温暖。比如在户政管理方面，对户口审批或迁移等事项通过广而告之的菜单方式予以宣传，群众就可以自行对照准备，避免来往反复，在具体申办过程中就能相互理解，易于沟通、便于办事，提升群众对公安人口管理工作的好感；又比如在居住证管理方面，通过对行动不便困难群众进行上门拍照或送证等便民利民服务，让群众感受到善意，不仅其自己愿意配合信息管理，而且能够扩大善意带动周边来沪群体主动履行义务。
2．践行“社区警务”立足于民。
要按照白少康同志在全市公安局处长座谈会上关于“坚持把实有人口管理作为派出所和社区警务工作的核心任务，引导社区民警深入社区、走进群众，在服务群众中加强实有人口管理”的讲话精神和要求，进一步提升社区警务与实有人口管理工作的“粘连度”，以社区警务之名、行人口管理之实，在社区警务大平台下，做好人口管理工作。比如通过社区封闭式管理举措，以发放门禁卡登记的方式，主动掌握居住人口信息；再比如通过案件回访的方式，深入群众，了解信息；尤其是要发挥好嘉定社区警务“十访工作法”的特色品牌优势，在走近群众的每一次接触中，做一个有心人。
3．实行“现代警务”取悦于民。
就是要尽快适应现代社会生活的发展潮流，以群众喜闻乐见的方式开展群众工作，关键是要用好现代化手段，充分发挥微博、微信等网络平台在群众日常工作、生活中的重要作用，把想对群众说的话和需要群众配合的事，或者是群众想了解的情况，尽可能地通过“粉丝团”、“朋友圈”予以，在虚拟互动中达到现实服务管理目标。比如通过公众微信号二代身份证办理及查询信息；再比如通过嘉定公安微博居住证操作细则信息等，能够在最小的空间内达到最广泛的覆盖效果。
单位：上海市公安局嘉定分局
