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摘要：
自由是中小企业发展制度追求的价值目标，是中小企业发展制度科学与否的评价标准，也是中小企业发展制度创新目标全面实现的手段。我国中小企业发展制度存在着发展理念差异化、促进主体政府化、促进方式行政化的倾向，这些都影响了自由竞争机制在中小企业发展中的作用发挥。以自由创新中小企业发展制度，需要从建立垄断国企与非公中小企业间的自由竞争制度、健全社会化的支持体制和健全市场化的政府支持机制等方面入手。
关键词：
中小企业；自由价值；制度创新
中小企业在国民经济和社会发展中的重要作用及其相对弱小的市场地位，决定了政府应当支持它的发展。我国出台了不少制度以促进中小企业发展，取得了不少成绩，但中小企业仍然面临着不少发展障碍。阻碍中小企业发展的因素是多方面的，制度不健全、不科学是其中重要原因之一。本文拟从自由价值层面反思我国中小企业发展制度中存在的问题，并提出制度创新思路，以期对促进我国中小企业健康、可持续发展有所裨益。
一、自由是中小企业发展制度创新的核心追求
阿马蒂亚•森在其著作《以自由看待发展》中阐释了一种特定的自由发展观：“自由不仅是发展的首要目的，也是发展的主要手段”；而且因为“对进步的评判必须以人们拥有的自由是否得到增进为首要标准”和“发展的实现全面地取决于人们的自由的主体地位”的原因，“自由在发展中处于中心地位”。[1]阿马蒂亚•森的自由发展观对于创新我国中小企业发展制度，促进中小企业健康、可持续发展具有较强的借鉴意义。
（一）自由是中小企业发展制度创新的价值目标
在阿马蒂亚•森看来，自由是发展目标中的固有组成部分，在经济发展领域，“一般性的反对市场，就像一般性地反对人们之间的交谈一样荒唐。”[2]“市场经济是人类社会迄今所发现的最有效率的资源配置方式”。[3]其之所以能够有效地配置资源，是因为“价格”这个市场信号能够灵敏地反映各种资源的相对稀缺程度，而这只有在自由竞争市场的条件下才能达到。[4]从西方国家中小企业发展制度的理论演变来看，其经历了从亚当•斯密的自由主义到凯恩斯的政府干预主义的过程，而自由是其中永远不变的主题。在自由资本主义阶段，主导西方国家经济发展的理论是亚当•斯密的自由主义理论。亚当•斯密认为，对经济活动干预最少的政府是最好的政府，因为当政府承担“监督私人产业，指导私人产业，使之最适合于社会利益的义务”时，“极易陷入错误”；“如果政治家企图指导私人应如何运用他们的资本，那不仅是自寻烦恼地去注意最不需注意的问题，而且是僭取一种不能放心地委托给任何个人，也不能放心地委之于任何委员会或参议院的权力。把这种权力交给一个大言不惭地、荒唐地自认为有资格行使的人，是最危险也没有了”。他同时认为，自由市场机制是最有效的资源配置手段，“一切特惠或限制制度，一经完全废除，最明白最单纯的自然自由制度就会树立起来。每一个人，在他不违反正义的法律时都应听其完全自由，让他采用自己的办法，追求自己的利益，以其劳动及资本和任何其他人或其他阶级相竞争”。在“自然自由制度”中，每个人都受着“一只看不见的手”的指导，去尽力追求自己的最大利益，同时也有效地促进社会的利益。[5]“自然自由制度”中的所有企业在统一规则下展开自由竞争。因为每个企业资本实力、行业经验、管理水平等的不同决定了他们获取资源的能力和利用资源的能力也不同，自由竞争的结果是把资源配置到那些最具有利用能力的企业中，资源使用效率实现最大化。亚当•斯密的自由主义经济理论创造了资本主义经济100多年持续增长的神话，但随后的一场世界性经济危机宣告了“自由市场神话”的破灭。因为亚当•斯密理论是建立在完全自由竞争基础之上的，但这个基础在现实中并不存在，市场失灵不可避免。于是，西方国家不再迷信于亚当•斯密的自由主义，取而代之的是凯恩斯的国家干预理论，自然自由的中小企业发展制度也被政府干预制度所取代。凯恩斯的国家干预理论认为建立在完全竞争市场基础上的亚当•斯密理论是有缺陷的，它“很可能代表我们希望我们的经济制度应该运行的方式。但是，把现实世界假设为这样就等于把我们的困难给假设掉了”。凯恩斯认识到了市场机制的不完善性，主张政府对不完善的市场机制进行干预，以保证市场有效配置资源功能的正常发挥，但政府干预仍应围绕自由竞争进行。他指出，政府干预的目的是为了营造“经济力量或经济因素的自由运行所需要的环境，以便实现生产的全部潜力”；政府干预也是有界限的，即政府干预应“留下广阔的天地使私人在其中运用他们的动力和动能。在这个天地中，传统的个人主义的有利之处仍然会继续存在”。[6]可见，凯恩斯理论并不是对亚当•斯密理论的简单否定，相反，其依然承认自由市场机制的基础性配置资源作用，政府干预不是简单地代替市场机制。在不完全竞争的市场环境中，市场失灵在所难免，相对弱小的中小企业在与大企业的竞争中处于劣势地位，不仅容易遭到大企业的盘剥，也很难获得发展所需要的生产要素。根据凯恩斯的理论，促进中小企业发展需要政府对其提供一些特别支持，弥补市场失灵，但政府支持不能抑制市场自由竞争机制的作用发挥，而应把恢复市场“自由运行”作为价值追求，即通过制度安排，对市场失灵进行矫正，以达到促进中小企业发展的目的。
（二）自由是中小企业发展制度创新的评价标准
按照诺思的观点，“制度总是一个‘混合袋子(mixedbag)’，在其中，既有促进生产能力提高的因素，也有降低生产能力的因素”。[7]按此推论，中小企业发展制度也并非一定能够促进中小企业发展。那么，什么样的中小企业制度才是好的制度呢？阿马蒂亚•森的“对进步的评判必须以人们拥有的自由是否得到增进为首要标准”的论断告诉我们，可以把是否扩大了中小企业的竞争自由作为中小企业发展制度的评判尺度，即能够增进自由竞争的制度才是好的制度。市场越自由，竞争越充分，资源配置就越有效率。自由竞争程度决定着资源配置效率高低，中小企业发展制度增进自由竞争的程度越高，越有利于中小企业发展。从理论上说，完全竞争市场中的竞争最为充分，资源配置最自由，资源配置效率也最高。按照哈耶克的论述，完全竞争市场需要符合以下条件：同一种性质的商品将由众多较小的销售者供应或为较小的购买者所需求，然而其中却没有一个人期望通过个人的行动对价格施以人们可感受到的影响；人们可以自由地进入市场，而且对于价格的波动和资源的流动来说也不存在其他的限制；所有参与市场过程的人都完全了解相关因素。[8]完全自由竞争的条件近乎苛刻，在现实中是不存在的，亚当•斯密的经济自由主义理论缺陷正是因为建立在这一基础上才产生的，因此，欲使中小企业在完全竞争市场状态下获得最自由、最有效的发展，是不可能。即便如此，通过制度弥补市场缺陷，提高市场的自由竞争程度，逐步接近完全自由竞争是完全可行的。中小企业发展中的市场失灵，一方面是因为市场自身的原因造成的，另一方面是政府干预不当造成的。把提高市场自由竞争程度作为中小企业发展制度科学与否的评价标准，不仅要看政府的干预是否弥补了市场失灵，还要看政府干预是否过度，是否限制了竞争自由。只有最大程度地弥补市场失灵且最小程度地限制自由的中小企业发展制度，才是科学的制度。
（三）自由是中小企业发展制度创新意图全面实现的路径
中小企业发展制度的根本目标是促进中小企业发展，自由则是全面实现这一目标的路径。阿马蒂亚•森认为，“发展的过程就是扩展人类自由的过程”，“发展的实现全面地取决于人们的自由的主体地位”。[9]首先，自由促成中小企业在与大企业的竞争中获得良性发展。中小企业发展制度虽是为中小企业专门设计的制度，在其中给予了中小企业倾斜的待遇，但它不能损害自由竞争机制，不能降低社会整体效率。社会整体效率的提高要求中小企业发展制度不能在大小企业间设置自由竞争的障碍，不能成为中小企业的保护伞。美国最高法院在一份判决中陈述道，虽然“我们不能不认识到国会通过保护生产能力小的、地方性的小商业来推动竞争的愿望”，但是“法规保护的是竞争，而不是竞争者。”[10]这一表述明确指出中小企业保护的实质是保护竞争自由而不是其它。当中小企业与大企业的竞争处于自由状态时，市场机制仍可正常发挥作用，社会整体效率就会实现。大企业具有规模经济效应，一般来说经营效率都较高。中小企业在与高效率的大企业竞争中，迫于竞争的压力而不断改革创新，进而获得发展。只有管理水平不断提高、经营成本不断下降，效率不低于社会平均效率的中小企业才能够生存下来；反之，将遭到市场淘汰。这种由自由竞争机制决定的不断进行的中小企业存亡变化将使中小企业整体效率水平获得提高。其次，中小企业内部的自由竞争有助于实现中小企业的整体发展。相对于大企业来说，给予中小企业特别的制度支持是为了避免它们在竞争中的不公正对待，但在中小企业内部，自由要求中小企业发展制度按照机会公平原则在中小企业内部分配资源，自由竞争机制依然应在中小企业间发挥着优胜劣汰作用。如此，中小企业发展制度始终支持的是具有成长性的中小企业，而不是某些落后的中小企业，实现的目标则是中小企业整体发展效率而不是单个中小企业效率。
二、自由视野下我国中小企业发展制度的反思
（一）发展理念差异化违背了市场经济的自由竞争精神
对中小企业发展的歧视表现为过度强调企业所有制差别，抹杀市场主体的平等性，限制自由竞争。中小企业绝大部分是非公企业，非公中小企业因其身份属性而未获得自由发展的机会。新中国成立后的相当长的一段时期内，非公中小企业曾被作为资本主义的“毒苗”而限制其发展。改革开放后，非公经济自由发展空间逐步扩大，但与国有企业相比，非公中小企业发展受到限制的地方依然很多。在非公中小企业市场准入限制方面，一是制度本身限制非公中小企业自由进入垄断领域，如《关于鼓励和引导民间投资健康发展的若干意见》（国发[2010]13号）中，民间资本还是只能以参股方式进入基础电信运营市场；二是制度虽未限制非公中小企业准入自由，但大量“看得见、进不去”的“玻璃门”使之有名无实。市场准入不自由导致非公中小企业只能在微利的领域生存发展，压缩了非公中小企业的生存发展空间。在打击垄断、维护非公中小企业竞争自由方面，反垄断法则明确规定保护国企垄断，使其能在免于竞争的情况下获得垄断利润。《反垄断法》第7条规定，“国有经济占控制地位的关系国民经济命脉和国家安全的行业，国家对其经营者的合法经营活动予以保护”，而电力、电信、铁路、石油、金融等行业都由国企垄断，他们的经营活动也合法有据。不过，合法不见得就是合理的，反垄断法对国企垄断的保护显然违背该法维护市场自由竞争宗旨。因为国企垄断的存在，中小企业的竞争自由受到限制。在公共资源分配方面，国有企业与政府往往有着特殊关系，政府给予国有企业的融资、土地租赁、技术创新、公共服务等方面优惠政策，非公中小企业却难以享受到。公共资源分配中对非公中小企业的歧视，扭曲了各类生产要素在国企和非公企业中自由配置的市场机制，不仅制约了非公中小企业的发展，也导致了国有垄断企业大而不强。
（二）支持主体政府化挤占了社会资源自由配置空间
政府支持中小企业发展是各国的普遍做法，但政府支持并非代替市场而成为直接服务中小企业发展的主体，政府在其中的作用只是恢复市场机制的自由运行。西方国家的政府支持重点是引导各类社会资金参与支持中小企业发展，而极少直接支持。有研究表明，政府直接支持容易被极少数企业把持，这很可能导致既无效率又不公平的后果。[11]我国《中小企业促进法》明确指出，直接为中小企业提供服务的应是社会力量，其中第38条规定，国家鼓励社会各方面力量，建立健全中小企业服务体系，为中小企业提供服务。但如弗里德曼所言，“惯常的看法是改变了，但惯常的做法却仍未改变”，[12]不少地方政府的观念仍然停留于旧的计划经济体制中，习惯于包揽中小企业服务，各级政府成为促进中小企业发展的主要服务者，挤占了社会资源自由配置空间。因为行业垄断制度的存在，限制民间资本自由进入与中小企业服务相关行业，导致为中小企业服务主体为国企，而政府又是国企的所有者代表，在政企分开不彻底的情况下，国企的支持一定程度上是政府支持，这在银行业体现得最为明显。根据中国银监会2014年报，除12家股份制银行外，其余的银行业金融机构占据80%以上的银行业总资产，而这些机构的资产中国有资本占据着主要部分。其它创业辅导、贷款担保、产权交易、技术支持等服务机构也多以政府投资为主体。根据工信部中小司2010年5月向全国中小企业服务机构进行的问卷调查显示，机构属性为事业法人单位和政事合一单位占总数的66.7%，政府、事业单位为投资主体的服务机构占总数72.8%。[13]服务机构政府化意味着政府对中小企业的直接支持，抑制了社会力量发挥作用的空间。一方面，多数中小企业难以获得政府的支持。中小企业发展制度的促进对象是中小企业群体而非单个企业，而政府所拥有的资源毕竟是有限的，不可能满足所有企业的需要。单一地靠政府投入促进中小企业发展，虽能解少数企业的一时之渴，却无法解决中小企业整体发展的资源瓶颈问题。另一方面，大量社会资源处于被抑制状态，无法得到有效利用。在中小企业融资难的同时，民间借贷却十分活跃，这说明大量的民间资本还没有得到有效利用，而这与政府及国有企业占据着金融服务主体地位，民间资本自由配置空间狭窄有关。此外，各级中小企业社会团体沦为政府的附庸，成为自由竞争的限制者。中小企业社会团体是企业与政府间的纽带，其重要作用之一就是弥补市场失灵和政府失灵，促进自由竞争。哈耶克认为：“市场秩序并不取决于相同的目标，而是取决于相互性，取决于为了参与者的相互利益而使不同的目标之间做到相互协调”。[14]中小企业社会团体正是中小企业发展中的利益协调者。“作为组织化利益的代表，社会团体通过自律和协调机制规范各成员的经营行为，同时又利用自我保障机制维护其成员的合法利益，加强与政府的沟通、交流和互动。”[15]具体地说，它可以利用组织优势、专业优势搜集、整理、分析并向企业提供各种信息，可以为团体成员提供培训、咨询、技术服务，进而提高企业间自由竞争的自觉性；通过组织化的参与过程，充分表达自己的意愿和诉求，从而对政府决策施加影响，减少政府不当的市场管制行为。中小企业社会团体能够发挥作用的前提是独立于政府，而我国的中小企业社会团体的独立性不够，成为政府的附庸。这与行业协会发起人应当向登记管理机关提交业务主管单位批准文件的登记管理制度相关。由于业务主管单位的批准文件可以决定社会团体的生死存亡，加之社会团体负责人由主管机关工作人员担任，在经费、办公场所等方面依赖于主管部门，行业协会逐步丧失了应有的独立性。中小企业社会团体丧失独立性后而成为政府利益的代言人，不仅难以协调企业间的自由竞争，也为政府限制自由竞争政策的贯彻实施增加了可能性。
（三）政府支持方式行政化阻碍了自由市场竞争机制的作用发挥
因为市场失灵的客观存在，中小企业的发展离不开政府的作用。中小企业发展难是宏观市场失灵，因此政府主要是从宏观方面对中小企业发展问题进行调控，一般不得涉足微观资源配置，这就要求政府的支持是运用经济杠杆引导社会资源流动的市场化支持。为促进中小企业发展，我国各级政府及其部门运用经济杠杆等市场化工具，引导生产要素向中小企业流动，取得了不少成效，但其中仍然存在着行政化方式，抑制了自由竞争机制的作用发挥。这主要体现在两个方面。一是运用行政命令干预市场主体的经营决策，其中最为典型的是金融监管部门通过行政命令方式推动银行增加对中小企业贷款。近年来，银监会多次发文要求商业银行对小企业信贷投放增速不低于全部贷款增速，增量不低于上年的原则，单独安排小企业的新增信贷规模。商业银行作为独立的市场主体，它的经营活动有其自身规律，监管部门用行政方式干预它的贷款流向和贷款数额是侵犯金融机构经营自主权的行为，阻碍了金融资源按照市场规律自由流动，违背了市场自由精神。二是采用行政审批方式主导政府资源分配，取代自由竞争机制。目前政府对中小企业的不少扶持政策，是按照行政审批方式实施的。如为促进在小企业发展，各级政府设立了中小企业发展专项资金、中小企业科技创新基金、中小企业国际市场开拓资金，除一部分支持中小企业服务机构发展外，相当一部分的资（基）金采取贷款贴息、无偿补助或奖励的方式直接发放到支持中小企业。政府有着自身利益，行政审批的公正性并非必然；政府虽可以利用权力优势获取更多的信息，但受到客观因素的限制，不可掌握所有信息，也存在着信息不对称问题，政府审批科学性也非必然。政府行政审批有效的前提或多或少地存在一定的不确定性，所以政府审批极可能导致资源错配。政府资源按照行政方式进行配置，自由竞争机制失去作用，支持效果大打折扣。
三、自由视野下我国中小企业发展制度的创新路径
（一）建立垄断国企与非公中小企业自由竞争的制度
自由竞争是市场经济的精髓，因所有制不同而采取不同的制度安排是不符合市场自由精神的。以自由促进中小企业发展，需要在发展理念上去差异化，破除把政治凌驾于经济规律之上的陈旧观念，完善垄断国企与非公中小企业自由竞争的市场制度。首先是在制度设计中把垄断国有企业和非公中小企业看作平等的市场竞争主体。包括中小企业在内的所有企业应有同样的发展机会，在统一规则下展开竞争，它们在市场竞争中不受到除技术标准、资本规模、从业经验、管理水平等行业本身限制外的任何歧视。为此，需要进一步完善相关制度，打破行业准入限制，取消国有企业垄断政府资源的特权，促进不同所有制的经济主体自由地展开经济竞争。自由竞争不仅有利于中小企业发展，也有利于国企做大而且做强。目前国企大而不强的原因很大程度上就是过度保护，缺乏市场竞争力。只有平等竞争，才能真正创造有利于中小企业发展的环境，也才能扭转国企大而不强局面，增强国企的市场竞争力。其次是完善反垄断法规，维护自由竞争的市场环境。罗尔斯认为：“自由的价值对每个人来说却不是一样的，有些人具有较大的权威和财富，因此具有到达他们目的的更多的手段”，一个正义的制度“就要被安排来最大限度地提高在一切人享有的平等自由的完整体系中的最少受益者的自由价值”。[16]因为中小企业在市场竞争中的弱小地位，它们在自由竞争中很容易受到垄断企业的盘剥和排挤，所以需要运用反垄断法规规制危害竞争的垄断行为，维护自由竞争市场环境。预防和制止垄断行为，保护市场自由竞争是世界各国反垄断法的主要立法目的。我国反垄断法对国有经济的特殊保护不仅限制了非公经济的自由发展，也有违于反垄断法立法初衷。“政府克制自己不去助长垄断，比打击垄断更为重要。”[17]我国反垄断法对垄断国企的不适当保护应当改变。党的十八大报告指出，“毫不动摇鼓励、支持、引导非公有制经济发展，保证各种所有制经济依法平等使用生产要素、公平参与市场竞争、同等受到法律保护。”这一表述为建立垄断国企与非公中小企业自由竞争的市场制度奠立了政治基础。今后的任务是尽快把党的意志体现到中小企业发展制度中并加以有效实施。
（二）健全社会化的支持体制
哈耶克认为，“自由主义的中心思想是，在贯彻保护公认的个人私生活领域的公正行为普遍原则情况下，十分复杂的人类行为会自发地形成秩序，这是特意的安排永远做不到的，因此政府的强制只应限于实施这些规则，无论政府在管理为此目的而得以支配的特定资源时，还可以提供其他什么服务。”[18]按照哈耶克的观点，在自发秩序下，不仅大中小企业能自由竞争，各生产要素也能够自由地配置到中小企业，而这是政府“特意的安排”所做不到的。政府的刻意安排无助于中小企业服务市场自发秩序的形成，也就无助于中小企业发展，所以政府不宜为中小企业提供直接服务，政府应从中小企业微观服务市场退出，拓宽社会力量自由作用的空间。首先是中小企业服务主体社会化。政府成为中小企业微观服务的主要提供者，是明显的政企不分，其实质就是代替市场机制。在打破金融垄断，消除非公资本设立中小金融服务机构的不合理限制后，中小企业金融服务主体社会化势必会得到加强。创业辅导、产权交易、技术支持等以政府投资为主体的服务机构，政府应逐步退出。服务主体社会化是促进中小企业发展壮大的必由之路。社会化的市场主体按照自由竞争原则配置中小企业服务资源不仅可以弥补单一依靠政府支持下的资源不足问题，而且自由竞争可以迫使各服务机构加强服务创新，进而提高服务的有效性、针对性。其次是中小企业社会团体去政府化。以自由促进中小企业发展，需要发挥中小企业社会团体促进自由竞争的作用。社会团体必须有业务主管单位的规定已经成为限制其成立与发展的制度性障碍，改革中小企业团体管理制度、淡化中小企业社会团体的政府色彩势在必行。国务院2007年的《关于加快推进行业协会商会改革和发展的若干意见》中提出要实行政会分开，为中小企业社会团体的自主发展开辟了新的空间。党的十八届二中全会再次强调要深入推进政府和社会团体分开改革。当前的任务是尽快改革社会团体登记管理制度，保持中小企业社会团体的独立性，使之真正成为联系政府与企业的纽带。
（三）健全市场化的政府支持机制
坚持中小企业服务主体社会化，并不排斥政府在中小企业发展中的作用。相反，政府应当在中小企业服务主体社会化的过程发挥主导作用，引导社会资源向中小企业流动。这要求政府应运用有限的资源撬动社会力量，让社会力量参与中小企业发展，而不是过度地直接干预微观市场的资源分配。政府支持行政化正是因为过度专注于具体细节而排斥了自由市场机制，导致支持效率不高。提高政府支持效率的方法是改变政府支持方式，以市场化方式取代行政化方法，引导资源流动，让自由竞争成为资源配置的基础性机制。一是尊重国有企业的市场主体地位。中小企业服务主体社会化后，国有企业仍将在有限的范围内存在。政府对国有企业的任何干预都不应是行政命令方式，而应运用财税等经济杠杆，激励国有企业在市场竞争中主动创新服务，为中小企业提供更好地融资支持。二是发挥政府资源的杠杆作用，建设具有竞争性的中小企业服务体系。行政审批式的直接支持抑制了市场竞争机制的作用，市场化的政府支持方式要求政府在促进中小企业发展时，主要作用是运用各种经济杠杆，从宏观角度支持创业辅导、企业诊断、市场营销、投资融资、贷款担保、产权交易、技术支持、人才引进、人员培训、对外合作、展览展销和法律咨询等中小企业社会服务体系建设。这样不仅调动了社会资源积极性，而且因为相互间的竞争而提高了社会资源为中小企业服务的质量。运用市场机制发挥政府资源的杠杆作用，最大限度地拓宽中小企业社会服务渠道，提高社会资源配置效率，让更多的中小企业能够从中受惠应是今后制度创新的方向。三是支持与中小企业相适应的信用体系建设。建立健全中小企业信用评级、信用信息征集和机制，可以减少中小企业服务机构发现信息的成本，建立各要素部门与中小企业间的信任关系，进而促进中小企业的发展。政府应运用财税政策鼓励各类市场主体建立中小企业信用信息数据库，为中小企业服务机构提供全面、快捷、便利的中小企业信用信息。
作者：王学忠 谈玉忠 单位：中共安徽省委党校法学部 中共庐阳区委党校
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