前言：寻找写作灵感？中文期刊网用心挑选的道路客运企业发展现状及政策建议，希望能为您的阅读和创作带来灵感，欢迎大家阅读并分享。
改革开放40年来，我国道路客运企业实现了从计划经济向市场经济的转型发展，取得了辉煌的业绩。特别是经过改革开放后的不断发展，到2012年我国公路客运量达历史最高的354.3亿人次，占各种运输方式完成旅客运输量的93.5%，随后由于多种因素的综合影响，从2013年后呈逐年下降趋势，2013年为274.7亿人次，2018年仅为136.5亿人次。特别是在高速铁路全面开通运营后，沿线道路客运企业客运量出现“断崖”式下降。目前，道路客运企业面临转型升级的发展困难，需要有针对性的政策支持。
1.发展压力和危机重重
通过分析发现，我国客运市场现状呈现出一些新特点。（1）高铁、动车组路网完善，新的站点持续开通后，客运市场发生了结构性变动。高铁开通后沿线的中、长途公路客运线路基本停运，相关道路客运企业都面临生存危机。（2）民航快速发展，机场增加、航班加密、票价平民化，分流了一部分公路客运超长途客源。（3）网约车、顺风车等超速度、超规模发展，抢占了较大的市场分额，把“门到门”、“点到点”的服务发挥得淋漓尽致，而传统的“公路定制客运”在规模、平台、价格、服务、便捷性和经营管理等诸多方面都难以满足市场的需要。（4）爆发式增长的私家车带走了相当数量的中短途客源，使得道路客运在县域之间、市域之间、城乡之间的客流量日渐稀少。（5）“黑车”盛行，在车站门口揽客、吆喝，侵占了道路客运企业的正当利益，导致客运市场乱象丛生。（6）传统购票、候车、检票流程繁琐、不灵活，而某些非法营运车辆只需开发一个APP或注册一个微信公众号就可以招揽客源，部分旅客为了便捷而选择“黑车”或“拼车”出行。（7）行业监管薄弱。真空地带越来越多，真空时段越来越长，市场违规现象司空见惯，即使在客源相对充裕的情况下，一些社会无资质车辆也陆续参与道路客运，压缩了企业的生存空间，严重扭曲了道路客运市场。
2.经济效益滑坡，经营举步维艰
（1）由于车站客源流失、班车实载率下降、班次逐步萎缩，导致企业连年亏损。自2012年以来，道路客运企业经营效益同比下降明显，每年呈10%左右的下降趋势，客运市场经营状况不容乐观。（2）运力浪费，企业成本明显加重。目前，我国道路客运班线实施“一车一牌”政策，对投放车辆的车型、号牌、座位数、行驶路线、日发班次、起讫和停靠站点等都有硬性规定，企业不能根据客运市场的情况灵活调整运力，造成运力极大浪费。（3）人力成本连年上升。比如，2019年社保政策调整后，企业所要缴纳的社保数额比按下限工资基数缴纳社保数额人均每月多缴1000元以上，企业将面临更高的人力成本压力。（4）油气价格上涨较多，运营成本大幅增加。调查显示，燃油成本占道路客运企业总成本约50%左右，变动成本可达60%左右。此外，道路客运企业过路过桥费的成本也较高，企业年缴纳的过路过桥费占运输成本的10%～30%。
3.企业转型发展受到多重挑战
（1）不确定的经济因素挑战。中美贸易战对道路客运企业经济增长具有潜在的不确定因素，当前直接反映在汽油价格波动上。新能源汽车对企业车辆购置成本也具有不确定的影响。（2）政策环境挑战。道路客运企业的行业管理制度僵化，导致客运市场新的需求供给滞后，新的客运领域，如校车、通勤班车（包车）、旅游客运专线、商务快客、包车客运、短途驳载等，有政策准入等障碍，导致“非法”经营有需要和市场，而合法经营又受到政策束缚和限制。（3）传统产业形态和平台新经济形态融合度不高的挑战。典型的表现是，“互联网+客运”在道路运输领域产生了“颠覆性”的效应，连个体“黑车”司机都使用上“APP”、微信公众号蚕食客运市场，而守法经营的传统企业还在“赔钱”发班车，投入几千万元甚至上亿元资金建设的一级甲等汽车客运站十分冷清，资产闲置，浪费严重。（4）缺乏转型升级的危机意识。面对不规范的市场竞争环境和不断增加的出行需求，传统道路客运企业转型升级动力不足，缺乏整体应对策略。比如，网约车遭遇信誉危机，最大的问题是缺乏线下管理能力，而传统企业有丰富成熟的线下管理能力，但普遍缺乏线上技术手段和工具。目前，除北京首汽集团、北京银山出租车公司等少数企业在积极运作“互联网+传统客运”融合发展模式外，其他企业则很少思考新兴业务和传统业务融合发展问题。此外，传统和区块分割的企业组织方式，新技术应用、新型人才缺乏和企业家精神培育等，都是道路客运企业转型升级面临的挑战。
二、道路客运企业存在的主要政策问题
1.产业政策僵化，制度调整滞后
目前，我国鼓励支持交通运输行业发展的政策重点仍然集中在基础设施建设方面，专门针对道路运输行业发展的产业政策不多，具体政策基本都在各时期行业发展规划纲要中，政策要点和调整也是基于顺应和整改的需要。现在的政策特点是：①宏观的、方向性的政策清晰，大而化之；而微观的、具有可操作性的政策较少，难以落地。②基于行业监督管理和限制性的政策较多，开放、管理和服务性的政策较少。③几十年不变的产业政策，使得行业监管僵化、政策固化，缺乏根据市场环境变化和发展需要进行系统、动态、可调整的立改废释工作机制。如“一车一牌一证”规定、“一线一公司”地方要求等，已经不适应高铁时代人民群众出行需要和出行特点，如果不进行调整则会导致企业出现亏损。虽然国务院办公厅早在2011年就了《关于进一步促进道路运输行业健康稳定发展的通知》，但时至今日，大而化之和难以落地的政策措施并没有使政策覆盖的市场主体产生政策制定者所期望的激励效应。
2.政出多门，协调性较差
虽然我国道路运输行业是市场化程度较高的领域，但长期受制于政府多头管理、区域自治强势的政策环境中。顶层制度多以指导性意见下发，具体政策仍然执行职能部门或地方政府的“条例”或“规定”等。多头管理和政处多门，使产业政策之间的相互协调性差，导致企业经营活动常常处在无所适从的窘境。比如，落实国家精准扶贫政策，使农村班线公交化，面临不能享受与城市公交同等的政策障碍；节假日等某些时段的车牌限制，不利于充分发挥道路客运企业有效利用运力疏解旅客压力的作用；在线路和经营权审批上，相关管理主体分级重复设置资质门槛，增加了企业负担；对取得国家颁发的《机动车驾驶证》，运管部门还要发放《从业资格证》，不利于企业对驾驶员职业安全管理主体能动作用的发挥。
3.政策统筹性不强，企业自主经营权不落地
2016年12月31日，交通运输部下发了《交通运输部关于深化改革加快推进道路客运转型升级的指导意见》（以下简称《意见》）。对道路运输企业来说，《意见》最大的政策亮点是“扩大道路客运企业经营自主权、简化和优化行政审批程序、全面推行道路客运服务质量招投标、推进道路客运经营主体结构调整”。《意见》内容丰富、目标及任务明确，如果能够尽快落地，相信绝大多数企业一定会在这些政策红利下实现转型升级。但由于《意见》是一个指导性文件，不具备刚性的约束力，因而各地对《意见》的落实基本上采用了用《意见》落实“意见”的方式。通过网络检索，只有极少地区根据当地的实际情况，确定了部分企业以“扩大企业经营自主权、减化企业许可事项变更手续、提高班线客车利用率、鼓励提供个性化服务、鼓励提供接送服务、改革客运站发展模式”等政策内容的转型试点。由于没有看到对《意见》落实情况进行的政策评估，用《意见》落实“意见”，能否实现交通运输部《意见》中规定的发展目标，需进一步观察。因此，“扩大企业经营自主权”的政策没有落地，也难以落地。
4.监管缺失，市场乱象严重
我国道路运输市场管理主体众多，但“九龙不治水”现象突出。主要表现为：①黑车横行，非法营运；②“鸟车”霸道，非法载客；③非法网约车猖獗，“拉客仔”肆无忌惮；④管理严重失控，市场秩序非常混乱。虽然各地针对客运市场乱象采取了一些整治和打击行动，也是联合执法，但这些行动多有临时性和阶段性目标和特征，并没有从根本上解决产生乱象的问题，也没有形成客运市场治理的长效机制。常常是一次行动后，在“不用交税”的利益驱动下，非法营运卷土重来，“黑车”更加猖獗拉客，市场乱象愈演愈烈。从职能上看，行业管理部门只管安全，不管市场；公安部门只管治安，也不管市场；市场管理部门又觉得应该由行业来管理。对客运市场乱象，各部门似乎都没有什么好办法。
三、云南金孔雀集团转型升级的启示
云南金孔雀集团作为一家传统道路运输企业，在近年的发展中坚持市场导向，坚持以道路运输为主导的发展思路，在积极参与“一带一路”建设中发掘区位资源的比较优势，拓展和延伸了传统产业领域，形成了商贸物流、旅游度假、生态农业、油气贸易、城市公交、网约车服务、澜沧江—湄公河国际航运、幼儿教育、工业及医用氧气生产销售等多种业态，在泰国、缅甸和老挝建立了多个物流园区（包括在建项目），在昆曼国际大通道上，构建了客运、物流、贸易、旅游、电子商务一条龙服务产业链经营格局和一站式服务体系，从而有效地推动了企业初步实现转型升级。云南金孔雀集团成功转型的主要启示：①勇于开拓，积极进取，敢于创新和实践；②融入区域发展，积极挖掘区位资源比较优势，乘势而上，顺势而为；③抢抓机遇，及时进入相关的新的业务领域，获得先发优势；时刻关注产业发展方向，进行新业态的超前谋划；五是有效应对政策不足，积极寻求地方政府和国家相关产业政策扶植，大胆突破政策“瓶颈”的阻碍。
四、促进道路客运企业发展的支持性政策建议
1.完善政策法规
当前，全力推动企业转型升级面临若干政策障碍，使得企业在转型升级中面临政策供给滞后的压力。主要表现在3个方面：①原有制度僵化和固化严重，难以适应和满足变化的市场需要；②客运企业普遍都有满足市场新需要和拓展新业务领域的动力，但面临相关政策缺失的风险，许多企业承担不起；③产业政策缺乏有效的协调性，导致支持企业转型升级的保障性政策不足，使企业陷入转型升级的矛盾之中，丧失发展机遇。因此，需要按照中央精神和2018年11月1日在民营企业座谈会上的讲话精神，梳理和完善相关政策法规，营造我国道路运输企业转型升级的良好政策环境，支持道路运输企业健康发展。
2.营造公平竞争的市场环境
目前，全国道路客运市场监管缺失、管理失控、秩序混乱、“黑车”横行和无序化经营的现象严重，虽然各地都先后开展了联合治理行动，但并没有形成客运市场治理的长效机制。不公平的市场竞争环境，使正规经营的客运企业大部分客运班线受到严重冲击，多处于严重经营亏损状态，转型升级缺乏资金支持，也导致国家税费大量流失和减少。因此，在完善道路运输政策法规的同时，要严厉打击非法营运，营造公平竞争的市场环境。此外，传统运输企业在高铁时代，拓展农村客运市场支持新农村建设，也面临和城市公交补贴不平等的差别化政策，需要建立城乡一体化的道路客运市场机制和制度体系，推动城乡客运市场协同发展。
3.落实企业自主经营权
《交通运输部关于深化改革加快推进道路客运转型升级的指导意见》中明确提出“扩大道路客运企业经营自主权、简化和优化行政审批程序、全面推行道路客运服务质量招投标、推进道路客运经营主体结构调整”，但政策措施大部分没有落地。从笔者调研的企业了解到，大多企业没有感受到“简政放权、放管结合、优化服务、扩大企业经营自主权”所带来的政策红利。因此，在当前传统道路客运企业经济增长乏力的环境下，亟需交通运输主管部门会同相关部委采取积极稳妥的措施，推进这一关系道路客运企业发展前途和命运的政策尽快落地，从而有效激发市场活力。
4.建设多方参与的治理结构
近年来，交通运输部多次提出“探索建立政府部门、企业、从业人员、乘客及行业协会共同参与的多方协同治理机制”。但由于系统治理结构不完善，如治理中参与方“权、责、利、协调”主体责任不清晰、参与主体“怎么参与”、“参与到什么程度”、“参与的重点”等都不清楚，使多方有序参与治理难以落地。又由于缺乏多方参与治理的平台，社会及其他相关者没有参与治理的机会，无法实现“由政府部门单向管理转向多元主体交互共管共治”的方式转型。因此，在推进国家治理体系和治理能力现代化的进程中，要更加注重落实道路运输治理的主体责任，培育共同治理的主体意识，构建共同参与的治理体系，使行业治理与国家治理现代化统一、衔接和协调推进。
5.全力推动企业转型升级
目前，传统道路运输企业普遍缺乏转型升级的危机意识，导致在高铁时代应对大运力分流的协同能力不足，出现道路客运量群体的“断崖”现象；在互联网等平台经济兴起过程中，企业有关注，但普遍缺乏实际行动，以致被“平台经济体”冲击得“七零八落”。尽管如此，在支持性政策普遍缺乏的情况下，许多企业还是积极行动，采取了一些措施。比如，①在客运市场“低迷”的情况下，积极占领城乡市场、开行校园直通车、开通机场专线、旅游景点专线、大型农贸市场专线、发展政府和企业包车等。②在相关产品的拓展方面，提出销售土特产、农产品、生活必需品、旅游文化产品等新的发展思路。③在车站利用方面，提出将多余的站场向购物、娱乐、文化、电子游乐等服务综合体方向发展。这些应对办法大多有较强的可操作性，而且正在逐步变成企业转型发展的现实。但是，全力推动企业转型升级需要有政策支持。如企业在跨界经营方面，将车厢变成超市、商场，将旅客、游客变成消费者，用视频介绍商品，用批量拿到最低的价格，用销售提成鼓励车站服务员、驾驶员、包括管理人员销售相关产品；在乡村经济发展方面，实现客运和鲜农、土特产品与客运混合经营；“互联网+传统客运”融合发展模式等，都需要有针对性的产业政策支持。
作者:李春苗 赵忠义 单位:中国人力资本研究院 中国交通企业管理协会发展战略工作委员会
