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摘要：随着2016年财政部首次组织全国各级各类行政事业单位编报内部控制报告，内部控制工作在行政事业单位逐步展开。本文针对当前高校内部控制实施和自我评价的现状，试图通过对高校内部控制自我评价构建和实施中所存在的不足进行分析，提出有助于提升高校内部控制自我评价效率和效果的相关建议，为行政事业单位内部控制自我评价工作的开展提供借鉴。
关键词：行政事业单位；高校；内部控制；自我评价
一、引言
近年来，财政部对行政事业单位的内部控制体系建设十分重视，为了加强行政事业单位内部控制体系完善和制度建设，财政部于2012年11月正式发布了《行政事业单位内部控制规范（试行）》，从2014年1月1日开始在全国范围内的行政事业单位中正式实施，2015年更是发布了《关于全面推进行政事业单位内部控制建设的指导意见》，并要求行政事业单位应于2016年底前完成内部控制的建立与实施工作。因此，近年来各行政事业单位对内部控制逐渐重视，内部控制建设逐渐步入正轨的同时，为了确保内部控制的有效实施，内部控制自我评价工作也紧随其后展开。我国行政事业单位具有多样性，不同的行政事业单位在组织结构和业务特点等方面差异较大，当前对于行政事业单位内部控制自我评价也尚未形成统一的体系和模式，这也使得各级财政部门在不断推进内部控制建设和实施的过程中，面临着很多挑战和困难。本文试图通过对高校内部控制建设和自我评价的现状进行分析，提出完善建议，试图提高内部控制自我评价的有效性，为强化行政事业单位内部控制及自我评价建设抛砖引玉。
二、高校内部控制现状
1.内部控制建设情况
目前，大部分高校围绕其主要工作即教学、科研和管理，均成立了由主要校领导担任组长的内部控制工作领导小组或工作办公室，领导小组围绕学校的整体办学思路，结合各职能机构和教研单位的职责，组织内部控制建设，推动内部控制建设发展。除此之外，各高校的领导小组还会下设内部控制办公室，多设于审计处，对高校内部控制工作的具体方案制定和落实负责，具体包括细化各管理部门和教学单位的内部控制风险点分析及风险应对策略，协调组织相关事宜，并对学校内部控制建设和开展情况，督促相关人员认真执行和有效落实。其主要职责是从学校整体层面构建风险评估机制，而对具体的业务活动进行风险评估和风险点控制，定期进行评估。从单位建设层面的内部控制来看，各高校大多按照财政部要求，结合学校工作的实际情况，制定包括收支管理、预算管理、资产管理、合同管理等关键岗位的职责及配套政策。从具体的业务层面来看，在预算管理、收入和支出管理、项目建设等方面，也制定了各项内部控制的关键制度和实施办法。随着大数据、互联网等技术的发展，近年来一些高校也纷纷通过数字化手段赋能内部控制建设，各种信息技术的引入，也保障了内部控制在高校的有效运行。
2.内部控制自我评价现状
由于高校内部控制建设工作整体起步较晚，目前内部控制的自我评价主要是根据指南以及学校的具体情况，从内部控制自我评价的组织、范围、内容、依据及操作标准、内部控制自我评价方法及流程等五个方面开展落实。使用的内部控制评价指标主要包括两个部分，分别为单位层面和业务层面。对照评分标准对各项目进行逐项评价计算得分，最终以综合评价的总分确定相应等级，对高校的内部控制体系进行评定。其中，单位层面的评价指标主要基于内部控制整体的建设情况、对应岗位的设置情况和信息评价的覆盖情况进行设计；业务层面的评价指标则针对高校中的具体业务，例如预算管理、政府采购、收支管理和项目建设等方面设置对应评价标准。而在具体实施层面，当前大多数高校通过聘请外部会计师事务所，以内部控制五要素为基础，由事务所主要负责开展内部控制自我评价工作，全面调查和评估内部控制设计和运行情况，并出具最终的评价报告。同时，高校也会组织相关人员对评价工作的情况进行考核，并针对评价结果及提出的问题进行讨论，提出切实可行的改善建议。
三、高校内部控制自我评价存在的不足
1.评价指标体系的不足
一套有效的评价指标体系是内部控制自我评价的重要支撑，但由于我国内部控制自我评价工作开展较晚，行政事业单位更是近几年才逐步实施，因此并未形成一套完整的指标体系。行政事业单位之间存在一定差异，在设计和具体实施中还需要结合各单位的不同情况，进行调整和完善。而对于高校来说，主要存在以下几个方面的不足。第一，当前高校内部控制的评分项目中自我评价指标的选取，基本都来自财政部发布的“行政事业单位内部控制基础性评价指标评分表”，缺乏结合自身具体情况的个性化指标，即忽略了指南中对补充评价指标和评价结果的要求。这也导致已有的评价指标并不完全符合各高校的具体情况，一些项目的评价形同虚设，并没有有效地评价其内部控制情况，还造成了资源和时间的浪费。而个性化指标的缺失，也使得高校内部控制自我评价工作过于机械，不利于及时发现内部控制设计和运行中存在的缺陷。第二，当前高校内部控制自我评价指标的选取，多从业务以及管理流程出发，从单位和业务两个层面开始，主要评价和审查重点流程的内部控制设计和执行情况，更多是基于过程导向来构建指标体系，缺乏对整体运行情况的有效评价和反馈，因此导致无法实现评价反作用于内部控制，形成相互牵制。另一方面，也导致无法有效评估内部控制目标的实现程度和内部控制设计运行的有效性。除了指标设计和选取的问题以外，高校的内部控制自我评价指标体系建设还普遍存在全员参与度不高的问题，负责具体控制点和实际参与的人员并未完全参与指标的构建。体系的构建也没有充分调动全员参与，使得各关键控制点的人员控制积极性减弱，产生消极懈怠的工作情绪。更为重要的是评价体系缺乏全面详细的评价指标，也不利于内部控制的有效运行。
2.评价具体实施的不足
行政事业单位内部控制起步较晚，目前大部分高校的自我评价工作不仅是评价设计，还有评价工作的实施也整体外包给会计师事务所，导致两者内容相互交叉，且未对相关人员和部门进行指导和培训，导致高校各部门和各职能单位被动参与评价工作。另外，事务所具有一定的经验，但对高校的各项具体业务不了解，对于自身经验的依赖也容易造成对重要控制点的遗漏。而且，事务所对高校进行自我评价时，主要是通过查阅文件资料和简短询问的方式，缺乏对制度实施情况的深入调查和了解。评价方法的单一也使得评价结果难以有效印证，难以提升内部控制自我评价的精确性，使得内部控制更多停留于制度层面，在实际工作中并未得到充分落实，也难以发现高校内部控制建设和实施中真正存在的问题。由于当前部分高校的内部控制并不完善，自我评价工作存在一边评价一边编写、边评边完善内部控制手册的问题。内部控制自我评价中需要对单位内部控制设计的合理性进行评估，而现实中一些高校在评价的同时，一边编写和完善内部控制手册，来掩盖其设置不完善的实情。并且，自我评价中的一些评价项目更多是基于已有相关办法，且为“自我评价”得分及格来进行编写和设定，甚至虚构相应的内控工作机制，而导致重制度轻实践的问题，使得内部控制自我评价结果失真，且没有发挥其控制作用，不利于高校内部控制的进一步完善。
四、高校内部控制自我评价优化的建议
1.指标体系的完善建议
（1）针对指标选取时照搬指南中现存指标的情况，可以结合高校一些主要风险领域，设置与学校情况更加吻合的个性化评价指标，并适当删减一些不适用的指标，加强对重要风险点的控制。同时在评分的设置上，对重点风险点予以更多的权重赋值，使得评价指标体系重点突出，层次分明。
（2）高校可以在构建当期自我评价体系时，除了增加个性化指标，还建议考虑在当期正常评价指标的基础上，增添前期内控缺陷整改情况的评价指标，同时设置对应的评分标准便于后期的对比分析，了解单位前期评价完成之后的改善情况，也有利于促进内部控制缺陷的整改，这也是内部控制中的一项重要内容。前后期对比分析还有助于形成一套完整的建设、实施、反馈的动态评价体系，不仅是对高校内部控制建设和实施情况的客观反映，还有助于防止和减少在自我评价实施中的消极态度，保障内部控制能够真正发挥作用。
（3）高校相关领导和负责人应该从上至下发动全体工作人员，而且应该充分调动具体职能部门工作人员的积极性和主动性。职能部门人员对具体业务更为熟悉，因此也更了解风险所在，可以根据轻重缓急来对各控制点进行赋值评分，使得评价体系能更好地满足现实需求。同时，全体人员集思广益，共同参与评价体系构建，能加深其对内部控制的理解和重视，反过来也能推进内部控制工作更好地开展。
2.自我评价体系实施的完善
首先，在自我评价的实施过程中，各高校应逐渐改变当前完全由会计师事务所进行的方式。前期可以借助外部力量，但仍然需要成立相关的工作小组，组织各部门及员工积极参与内部控制评价的工作，起到牵头引线的作用。工作小组对评价过程中出现的问题应该加以追查，并落实到相关的负责人和评价责任人，合理安排各人员的相关职责，对重要的控制点应考虑落实具体的负责人和评价责任人，并且安排至少一名不相关的人员进行重复评价，将内部控制自我评价工作落到实处。其次，杜绝在评价的同时又反过来补充内部控制制度，规范内部控制的设计和运行。同样，对于内部控制的运行情况，也不能将评价时的临时设计和补充视为运行有效。更要杜绝以点概面，根据一个要素或层面就将相应的内部控制制度规范编制完成，而不深入具体的内容中。要明确评价的具体对象、对应的时点和内容等要求，杜绝“边评边建、为评而建”的现象。最后，综合运用实地观察、绘制流程图、因子分析和模糊评价等多种方式方法，从多个方面进行评价汇总，参照相关制度和法律法规，充分识别高校主要活动中的重要风险，确保自我评价结果的客观准确。
五、结语
教育部在发布的“直属高校经济活动内部控制指南”中提出，高校内部控制建设要紧紧围绕学校办学目标和事业发展规划，服务于学校人才培养和科学研究。通过规范管理、有效控制、追责问效、防范风险，支持学校的可持续发展。而内部控制自我评价体系的构建和具体实施，是推动其内部控制有序开展，实现内部控制最终目标的有效保障。但目前包括高校在内的行政事业单位，主动性和重视程度都不高。而拥有一个良好的内部控制自我评价的实施环境，也是确保自我评价实施的有效保障。而且，领导层的重视及支持也有助于减轻内部控制在具体实施中的各种阻碍，而一套运行有效的内部控制信息系统更是自我评价落地实施的有力推手。因此，高校在开展内部控制自我评价工作中，也应当加强相应的保障措施建设。财政部门等相关监管机构也应当通过对开展情况优秀的单位进行宣传和表扬，对未落实开展的单位进行批评和相应惩罚，来推动各高校内部控制建设和自我评价工作的开展和落实。
作者：杨思静 李灵韵 单位：湘潭大学商学院
