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摘要：当前，随着我国经济社会发展进入新时代，国家提出要加快推进各领域的全面深化改革，教育是逐步实现国家治理体系和治理能力现代化的重要内容，教育行政事业单位作为国家实现科教兴国战略的重要支撑力量。教育事业单位涵盖层级广泛，涉及内部控制的内容庞杂，同时由于内部控制观念不强、机制不健全、制度不完善等因素，在实现教育事业单位管理科学化、规范化方面还存在诸多障碍，本文通过探讨教育事业单位在内部控制方面存在的突出问题，分析原因，结合教育行业的实际提出对策建议。
关键词：教育事业单位；内部控制；问题；对策建议
近年来，行政事业单位作为政府向社会提供公共服务的重要补充力量，在教育、医疗卫生、经济发展等各个领域发挥了重要作用。而教育事业单位作为人才培养、科技创新、推动社会发展等方面的主力军，在社会经济活动中扮演着重要作用。我们耳熟能详的各类大学、学院、中小学甚至幼儿园都是教育事业单位的典型代表，除此之外，归口教育系列的各类科研院所也属于教育事业单位范畴。长期以来，国家坚持科教兴国战略，不断加大对教育事业的经费投入，在科研项目、教育基础设施建设等方面予以政策扶持，教育事业因此也取得了长足发展。经费投入的不断加大，意味着需要控制的风险点不断增多。在内部控制方面，教育事业单位因为其行业的特殊性、机构的复杂性，其经济业务不仅包括一般的资产购置和日常经费支出，还包括科研项目经费、各类财政专项经费执行，因此需要关注的问题和需要解决的问题是非常广泛复杂的。然而，教育事业单位长期存在重投入轻管理、重结果轻过程的思维导向，在体制机制建设不完善的情况下，相关制度得不到很好的落实，在内部控制方面存在各种各样的问题是较为普遍的。基于此，本文希望通过对教育事业单位的内部控制现状进行分析，找到存在问题的具体原因，根据教育事业单位的实际情况提出意见建议，藉此为教育事业单位完善内部控制体系提供参考。
一、教育事业单位内部控制特点
教育事业单位是国家提升公民科学文化素质，增强国家科技竞争力的重要载体，2019年国务院总理在《政府工作报告》中明确表示，在财力紧张的情况下,国家财政性教育经费支出占国内生产总值比例继续保持在4%以上。计算下来，全国教育资金投入总规模将达到3.6万亿人民币。可以说，国家在教育事业领域投入规模是空前的，且逐年递增。教育事业单位体系庞杂，覆盖范围宽泛，其内部控制主要有以下几个特点：
(一)内部控制涉及范围广
因为教育系统本身涉及教学、科研、管理等各个环节，因具体承担的社会职能不同，教育事业单位类别和经济运行机制也各有差异。总体而言，教育事业单位在经济活动方面主要涉及教学、科研和其他资本性支出，因此，在理论上教育事业单位的内部控制也相应的呈现出覆盖范围更广泛，体系更为复杂等特点。
(二)内部控制体系复杂
当前，教育事业单位的管理层级和组织架构因行业、地区不同体现的差异性也较大，教育事业单位经济科目的复杂性决定会计核算体系的复杂性，组织架构的复杂性决定管理方式的复杂性。要强化教育事业单位的内部控制，仅使用一套简单的、固化的内部控制体系就实现对所有教育事业单位经济活动的管理，是不可能完成的任务。
二、教育事业单位内部控制存在的问题
(一)内部控制体系不健全
2014年国家正式开始实施《行政事业单位内部控制规范（试行）》，为事业单位内部控制从宏观层面提供了较为科学的指引，通过引入风险评估，加强了业务层面以及部门组织层面对内部控制环境的建设。此后，财政部又先后出台了《财政部关于全面推进行政事业单位内部控制建设的指导意见》（财会〔2015〕24号）、《行政事业单位内部控制报告管理制度（试行）》（财会〔2015〕1号）等规范性文件，行政事业单位内部控制体系建设得到进一步完善。需要看到的是，学校等多数教育机构虽然是提供社会公共服务的事业单位，一方面在一定程度上仍具有较为浓厚的行政属性，但在另一方面，由于各类教育事业单位的经济活动复杂程度各有不同，其内部控制的难易程度也各有差别。以高校学术研究及科技创新投入为例，因为科学研究既可能成功也有可能失败，本身就具有很强的不确定性和风险性，其内部控制就不能完全照搬企业甚至一般事业单位模式。由于相关规范和制度是从全国角度来制定下发的，总体较为宏观，其对教育事业单位完善内部控制仅具有指导意义。教育事业单位的内部控制体系如若不够细化，要么一刀切就容易出现“左”的问题，要么放任缺失，就容易出现“右”的风险。为符合新时代中国特色社会主义市场经济体制要求，建立现代化教育事业单位管理体系，因地制宜地完善、更新教育事业单位内部控制体系是一项艰巨复杂的系统工程，部分教育事业单位对于现有内部控制机制的革故鼎新缺乏动力，这也导致相关机构的内部控制体系长期不完善、不健全。
(二)内部控制环境不友好
一是内部控制机构不健全，履行内部控制能力弱化，由于教育事业单位在某种程度上仍受行政体制制约，其内部控制大多由财务部门负责，其行使职权的范围相对狭窄，仅能对预算控制、政府采购、资产管理、收支业务等财权领域进行较为弱势的干预，缺乏对事业单位整体进行全面的内部控制介入能力。二是教育事业单位决策监督落实不到位。当前大多教育事业单位均建立了党委（行政班子）集体议事决策机制，在一定程度上强化了决策的科学性，但由于论证、决策以及监督各个环节衔接不合理，监察、审计等监督部门多是在教育事业单位党委、行政班子领导下工作，独立性不够，相关职能部门发挥监督作用的效能在一定程度上受到制约，因此体制及制度流程设计上就没有形成相互制衡相互支撑的格局，内部控制仍存在巨大漏洞。
(三)内部控制专业化程度不够
对于大多数教育事业单位而言，财政拨款是其主要资金来源，没有盈亏甚至生存压力，缺乏强化内部控制的急迫性。而建立了内部控制的教育事业单位，要么没有经过广泛征求意见，缺乏具体执行的可操作性，专业性、权威性不够；要么制定过程不够科学严密，关注重点仅集中在合规合法性以及预防腐败方向，而对于其他方面的内容容易忽视。这些情况反映出部分教育事业单位对自身内部控制的专业化建设重视程度不够。
三、完善教育事业单位内部控制的对策建议
(一)完善内部控制制度
通常而言，财政部门是行政事业单位内部控制规范性制度的主体，《行政事业单位内部控制规范（试行）》即是由财政部在2012年并确定2014年开始实施。如前文所述，财政部门在涉及内部控制方面的制度建设是从宏观层面提供政策指引，没有根据行业特点进行分类细化，在实际操作过程中会存在不够细、不够具体的问题。而各级教育行政机关作为教育事业单位的业务主管部门，根据教育行政部门的性质、类别及规模出台相关内部控制规范性指引文件是应有之意。同时，教育行政主管部门应当在提高下级教育事业单位内部控制积极性方面作更多有益尝试，加强年度综合评价、绩效考核、资金拨付等方面强化政策引导，对主动完善内部控制制度的教育事业单位适当倾斜。一方面教育行政部门对各类教育事业单位的运行机制、行业特点及突出风险点较为了解，有利于制定和出台具有针对性的内部控制规范，同时也能够根据科教事业发展的规律和特点对规范进行灵活调整；另一方面，教育行政部门通过完善教育事业单位内部控制制度，有利于教育行政部门强化对下属事业单位的监管。
(二)压实责任，改善内部控制环境
虽然教育行政部门对其下属的各类教育事业单位具有管理和监督职责，但内部控制毫无疑问是各教育事业单位党委或行政班子强化落实主体责任的重要内容。要把内部控制落到实处，要从强化思想意识、压实责任以及机构运行等方面入手，一是要加大宣传教育，提升教育事业单位特别是部门负责人增强内部控制意识；二是要通过建立完善的责任制度，可将内部控制工作落实情况纳入单位绩效考评范畴，再如可将内部控制直接作为“一把手”工程，由党委或行政一把手负责，倒逼内部控制工作得到落实；三是根据各单位实际情况完善机构设置，从制度上保障和落实内部控制专责机构的独立性、权威性；四是教育事业单位要在机构内部加强职能部门的横向融通，特别是内部控制部门要站在本单位全局的高度统筹好内部控制实际工作及相关文件的编制、审核、汇总、报送、分析、使用，加强与财务、政府采购、国有资产管理等部门全流程协作配合，实现工作的步调一致、口径统一；五是要强化落实，跟踪问效，教育事业单位内部控制专责机构要通过加强内部控制制度建设，提升内部控制工作的精准度和科学性，指导引导本单位及下属部门开展内部控制问题的整改落实，推动内部控制建设工作得到进一步完善。
(三)加强内部控制专业化能力建设
当前教育事业单位内部控制体系正不断完善，为教育事业单位加强内部控制能力提出新的更高的要求，加快推进教育事业单位内部控制人才队伍的专业化、职业化建设是当务之急。一是随着内部控制的内涵和外延不断丰富，除传统的财务方面的专业人才外，还需加强法律、金融、科技等方面人才培养和引进；二是对于建立专责机构、明确专门人员承担内部监督职能的教育事业单位，要明确权力边界，要从组织层面强化机构的专业、规范化建设；三是要加强教育事业单位内部控制工作的标准化、规范化建设，要按照《行政事业单位内部控制报告管理制度（试行）》（财会〔2015〕1号）的要求，努力实现材料档案、报告汇总等方面工作向着更加专业方向发展，要对涉及内部控制领导机构会议纪要、内部控制制度、流程图、内部控制检查报告、内部控制培训会相关材料等进行规范化管理，要尽可能地反映内部控制工作基本事实。
参考文献：
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作者:汤丽娟 单位:贵州建设职业技术学院
