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摘要：为适应国家治理体系与治理能力现代化的要求，事业单位的治理水平、内部经济和业务活动规范化程度、公共服务效能越来越受到广泛关注。本文通过分析事业单位在管理现代化实施过程中存在的问题，提出加强事业单位内部控制管理的见解与建议。
关键词：事业单位；内部控制；管理
事业单位是以公益为目的的非盈利机构，长期以来，事业单位的管理理念与管理效能较于现代企业相对滞后，致使财政资金利用效率不高、资产管理不严、权力监管不强，主要原因是单位缺乏健全有效的控制体系。现阶段，事业单位在全面建立内部控制体系，旨在保障组织权力规范有序、科学高效运行。
一、内部控制的重要性
事业单位内部控制是在一定的环境下，单位为实现控制目标，通过制定制度、实施具有控制职能的措施和执行程序，对经济活动的风险进行防范和管控的动态过程。事业单位内部控制是由单位的领导层和全体职工共同实施的，其内部控制框架为：单位层面控制（控制环境）、风险评估和控制方法、业务层面内部控制（控制活动）、评价与监督。事业单位承担着社会服务职能，掌握着大量社会公共资源，控制使用着大量财政资金。为保障国家资产安全和使用有效、有效防范舞弊和预防腐败，提高公共服务的效率和效果，事业单位实施的内部控制，其重要作用是将资源与权力制度化，并将制度具体细化量化，渗透到事业单位治理的每个角落每个环节，提高管理水平，真正做到用制度来管权管事管人。
二、事业单位内部控制存在的问题
（一）内控意识薄弱，认识存在偏差
虽然内部控制对单位内部的权力制衡、风险防控发挥着重要作用，但在实际操作中，大部分管理者和员工都重发展、轻控制，对内部控制重要性的没有充分认识，对内部控制知识缺乏了解，主要表现为：其一，将内部控制简单化。一是将内部控制制度化，认为内部控制即制定相关制度，而忽略制度的可操作性和执行效果，使制度流于形式；二是将内部控制财务化，将内部控制等同于财务控制，认为内部控制是财务部门的工作，没有将业务流程与账务控制相结合，忽略了组织架构、决策机制、人员资质与岗位授权等控制环境对财务控制的影响；三是将财务控制预算化，将财务控制等同于财政部门的预算控制，忽略财务部门在经济事项的事前计划、事中控制、事后分析的监督管理作用，风险防控意识薄弱；其二，将内部控制复杂化。认为内部控制措施过于复杂，为实现牵制而增设的控制环节与控制人员，造成过度管理，阻碍了业务事项的快速有效处置，对日常工作造成了束缚，不利于提高决策执行效率，消极对待内控制度在单位中的贯彻执行。
（二）内控体系不完整，内控效果不明显
首先，缺乏风险评估意识。事业单位以追求社会效益为目的，对经济活动受内外部环境影响导致的风险缺乏敏锐性，抵御风险的能力较弱。对单位层面的组织构架风险、经济决策风险、人力资源风险和业务层面的预算管理风险、收支管理风险、政府采购管理风险、资产管理风险、建设项目风险、合同管理风险等没有形成定期的全面客观评估机制，对部门职责不清、岗位责任不明、员工履职能力不足、不相容岗位兼职、关键岗位长期任职、预算执行偏差等风险现象，从体制机制上防控不够，容易出现业务处理不规范、控制环境失衡和管理工作失控的风险。其次，缺乏系统的内控制度体系。很少有事业单位结合自身业务特点设计一套系统的、完整的内部控制体系，虽然事业单位为加强管理，建立了一些内控制度，如财务管理制度、政府采购制度、资产管理制度等，但这些制度各有侧重，涉及的范围缺乏全面性，未能包含全部人员和业务环节，多局限于财务管理方面，没有形成一个完整的控制系统和一个环环相扣的制约链条，未建立一个从资金管控到业务管控到权力管控的层层递进的控制体系，对内部控制的设计、运行与监督等问题缺乏全面性和深层次的思考。第三，控制执行不力。一是缺乏健全的财务分析制度和规范的预算约束制度，致使事业单位的预算编制过于简单，预算权威性、计划性不强，对各项支出缺乏预见性，在实际执行中出现较大偏差，经费开支随意性大、资金效益不明显；二是缺乏健全的内部牵制制度、授权审批制度、权力运行制度等基本的内控制度，财务部门对业务上重要事项的决策、实施过程参与较少，导致财务控制与业务办理脱节，控制执行不力，容易出现管理漏洞，造成廉政风险。
三、加强事业单位内部控制的策略
（一）提升内控意识，优化内控环境
内控环境是保障单位内部控制有效实施的基础条件，它包括：职业道德、员工的胜任能力、管理理念和经营风格、机构设置与组织结构、权利和责任的分配、人力资源政策与措施、文化建设以及反舞弊等内容，而其中重要内容是单位的法人治理结构。单位领导在内控体系中居主导地位，作为单位内部控制建立健全和有效实施的负责人，单位领导对内部控制重视程度，有助于内控环境的优化和内部控制的有效执行。单位领导层要积极培育诚实守信的单位文化、强化职业道德、提升员工执业能力；培育稳健的管理理念和风险防控意识，优化管理组织结构，制定合理绩效考核目标和员工激励机制；更要以身作则，严格遵守内部控制制度，并影响全体职工，共同创造规范有序的内控环境，才能保障内部控制各项制度顺利实施和单位管理服务目标和整体战略目标的实现。
（二）健全内控体系，建立高效内控机制
首先，建立健全适合单位实际的具备实际操作意义的内控运行制约机制，是开展内控建设的基础和框架，主要包括：经济活动决策机制、内控管理职责分工机制、岗位交流轮换机制、关键岗位责任机制、财务信息编报要求、经济活动风险评估、内部控制监督评价等，在各项经济活动中运用不相容岗位分离控制、授权审批控制、归口管理、预算控制、流程控制、会计及单据控制、信息系统管理控制、绩效管理等控制方法，将制度与控制贯穿于业务活动中，使任何决策或业务工作都有案可查，防范可能发生的各类风险，防止权力滥用。其次，梳理单位主要经济业务管理制度，厘清业务活动廉政风险点，根据单位自身业务特点设置合理的业务流程。事业单位的内部控制程序应覆盖各项业务和所有相关岗位：一是绘制权力运行流程图。按照岗位、环节之间相互关联制约的原则，对每项权力事项的分布、结构、重点及运行规律进行分析，按照工作程序制作流程图。使权力运行轨迹、工作运转程序清晰可见，促进权力按照科学严密的程序规范运行。二是依据流程设置岗位。内部各机构和岗位的设置准确合理，根据业务活动和廉政风险点的需要设置不同的机构和部门，确保单位中不相容机构和岗位之间的相互制约和监督。三是合理分权、适当授权。对流程中所有岗位环节的任务进行具体细化、包括做什么、怎么做、完成时限等，将职责权限科学合理划分并充分授权，避免因授权不当，造成权力重叠、内耗严重、效率低下或相互推诿、无人履责的失衡现象。只有将内控制度进行流程化设计并达到常态化，才能真正实现从“人治”管理向“法治”管理和科学管理的转变。第三，强化财务控制与信息公开。针对事业单位内部控制可能存在的漏洞及管理不严等问题，一是加强资金的预算管理，健全单位内部的资金预算体系，加强单位预算执行、决算分析工作，建立健全预算与决算相互反映、相互促进的机制；二是加强财务控制与业务实践的沟通，根据财务政策指导业务工作办理，并积极发挥财务专业知识服务于业务工作实践。财务人员要融入业务工作，不能只提供低价值的会计核算服务，要向管理会计转型，了解业务流程，把握业务全貌，才能有效实施财务控制；三是强化财务事前预测、事中控制、事后监督作用，事前对经济事项风险收益评估等进行可行性分析和资金预算，加强事中成本控制和与预算偏差的原因分析并及时调整，事后对经济事项进行效益评价与分析；四是加强信息沟通与公开。事业单位应加强信息化建设，对财务政策执行与业务办理程序进行信息公开，运作信息化手段对工作事项处理进行过程控制，减少人为因素，杜绝因信息不畅导致的监管风险。第四，开展内部控制监督与评价。单位对内部控制体系的建立、组织、实施情况进行监督，对其健全性、合理性和有效性进行评估，是实施内部控制的重要保证。一是设立相对独立的内部监督部门对单位内部控制组织领导和宣传培训情况、内部控制相关制度的建设和落实情况、风险识别、定级和应对情况、内部控制自我评估情况等进行持续监测，防止控制失效。二是定期对内部控制状况进行评审。诊断内部控制缺陷，对主要业务活动中的控制要点、控制标准和控制方法是否合理有效进行评估，防止控制冗杂。三是根据评价结果进行内控合理化改进。既保证业务活动高质高效的开展，实现单位发展战略目标，又保障业务活动在内部控制的约束下，合法合规地实现价值的最大化，保障控制效益。
四、结束语
内部控制为事业单位提升现代化管理水平提供了解决方案，如何运用好实施好还要根据单位实际，有智慧地探索。随着社会的发展，对事业单位的治理水平与公共服务能力提出更高的要求，建立科学的内部控制体系，将有力地促进事业单位健康发展。
参考文献：
[1]《行政事业单位内部控制规范（试行）》。财政部2012.11.29
[2]《行政事业单位内部控制报告管理制度（试行）》财政部2017.1.25
[3]《行政事业内部控制规范的建议》徐少勤福建省莆田市财政局
作者:刘文健 单位:湖南省卫生计生委药具管理服务中心