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摘要:科研经费使用不端及腐败问题多发，外部监管作用受限，内部监管存在碎片化、信息不共享、责任不明确、惩处偏宽松、课题组监管意识不强等问题，而行政主导资源配置等科研管理体制方面的不足更在根源上诱发经费滥用。因此，以刚性惩处为前提、推进科研管理体制改革、构建整体性监管、强化教育引导是健全高校科研经费监管机制的主要路径。
关键词:高校科研经费；监管机制；经费管理方式
高校作为国家科研主力军之一，伴随经费大幅增加，高校科研经费使用腐败问题频频发生。科研经费使用腐败问题不但直接造成经济损失，腐蚀科学精神、校园风气，而且对学生和社会造成不良影响，妨碍国家创新驱动发展战略。高校科研经费监管问题已引起学界的关注。研究人员从不同角度，指出全额预算管理、经费下拨方式、报销制度等与科研规律不相符［1］，顶层制度供给不足、监管滞后于科研增长、智力劳动的补偿不足，行政管理主导科研资源配置使搞研究变成弄资源［2］等科研经费使用乱象成因，并指出通过健全制度、改进预算、加大监督、实施经费公开等监管对策。本文对高校科研经费使用监管现状与经费使用乱象产生的内在逻辑联系进行分析，探寻对策路径，以期对健全高校科研监管机制有所助益。
一、高校科研经费使用现有监管机制
高校科研管理是高校内外管理部门以及人员配置科研人、财、物等要素、安排科研事务，从而达到科研目标的过程。所谓监管，即监督管理，与一般的管理实践比较，它更注重的是控制和纠偏。从立项开始，科研经费监管就贯穿科研项目整个生命周期，也是实现科研目标的重要手段。高校科研经费监管机制指高校科研经费使用的监管机构、监管手段、运行方式以及相互关系，包括监管运行的内在结构、功能与作用。
（一）外部对高校科研经费的监管
高校科研经费外部监管主要采取顶层制度设计、竞争性招标（预算控制）、中期抽查、科研项目审计和合同监管等方式。第一，顶层设计越来越注重双向激励，即将放权、监管、服务相结合。一方面，简政放权，扩大高校在科研项目资金、差旅会议、基本建设、科研仪器设备采购等方面的管理权限。另一方面，强化过程与事后监管，对违法违纪问题加大查处。一些地方政府科技管理部门也对科研经费使用进行大胆改革，强化科研项目立项和验收环节的管理，而将项目实施过程和项目经费使用管理权下放给项目承担单位。顶层设计为高校内部监管提供制度依据。第二，竞争性招标（预算控制）成为有力的监管工具。2002年，国务院转发科技部等部门《关于国家科研计划实施课题制管理的规定》，在科研项目立项中全面推行课题制。虽然2015年国务院宣布该文件失效，但课题（项目）制已然成为我国科研运行和管理的基本形式。课题招标立项模式引入部分市场竞争机制，提升科研资源配置效益。课题招标使申报人必须合理制定预算，并控制科研经费支出，从而在投标竞争中胜出。获得项目后，课题负责人须按照预算要求管理经费支出，不能背离预算。预算成为科研管理机构监管的支出依据。第三，中期抽查、科研经费审计、专项检查的监管作用不断加大。近年来，各级政府科研管理部门和审计部门对科研经费使用的监管不断加强。科技部、教育部等部门开展巡视、抽查和专项治理，查处了大量科研经费案件，起到了震慑作用。各级审计部门加大对科研经费的审计，并移送大量问题和案件线索。立项单位在课题结题时要求科研人员提供经费审计报告或审计意见。这些监管措施都有利于遏制科研经费使用的乱象。第四，合同监管。对横向课题来说，委托单位通过订立合同，保障合同实行来施加监管。委托单位根据合同实施情况，以控制资金拨付来保障结果产出，但对经费具体使用支出关注不多。
（二）高校对科研经费的内部监管
高校内部对科研经费监管一般是学校、院系、课题组三级或者学校、院系、研究所（教研室）、课题组四级监管模式，监管的层级、部门以及涉及人员多。第一，校级部门对科研经费的监管。高校校级对科研经费支出进行监管的有校领导班子，以及科研、财务、监察、审计等部门。有的学校还分设负责自然科学的科技处、负责社会科学的社科处、负责成果转让的科技开发部。在全面从严治党的大背景下，高校校级部门对科研经费使用的监管力度不断加大，财务审核更加严格，科研经费自查、抽查和专项审计的频率较以往有较大提高。第二，院系对科研经费使用的监管。在制度安排上，不少高校让院系分管科研的领导对科研经费支出、设备采购等进行审签，并督促学院对科研工作者进行教育管理。第三，课题组对科研经费使用的监管。科研经费监管不仅限于校院管理部门。随着高校科研规模增大和管理重心下移，课题组、科研人员担负的研经费监管责任越发重要。各级科研管理部门普遍建立了科研经费管理课题负责人负责制，由课题组负责人、行政助手对科研经费使用情况进行监管。
二、高校科研经费监管机制存在的问题
科学的监管机制能有效地降低科研乱象的产生。当前高校科研经费使用暴露出的大量问题，显示监管机制还未尽人意，存在不少问题。
（一）科研经费使用乱象频现
第一，项目转包、外协套取科研经费。一些研究人员因拥有学术地位、领导职务、社会组织头衔以及特殊的人际关系容易获批科研项目。有的科研人员把获得项目通过分包“子课题”、将关联公司列为课题的外协单位等方式获利。如，原浙江大学教授陈某［3］以转包、外协等方式套取科研经费。第二，报销虚假发票套取科研经费。一些科研人员通过购买虚假发票、变造涂改发票等方式，或者将与项目无关的个人生活支出发票，用于科研经费报销套取资金。这种现象出现在许多科研腐败案件中。第三，通过采购设备材料套取科研经费。如，原北京中医药大学教授李某从实验试剂采购商账户套取经费75万元。［4］第四，虚假合同骗取科研经费或配套、奖励资金。如，湖南某高校教师王某与李某伪造新闻出版总署科研7份立项文件，套取学校配套资金。［5］第五，经费管理人员利用职务贪污科研经费。如，北京某高校委派会计加塞个人费用报销科研经费，并将一位出国教授名下的科研经费当成其小金库，9年间贪污97万余元。［6］第六，以劳务费套现或转移资金。笔者曾根据新闻报道、公开资料、有关通报收集了科研腐败案例93件，其中科研经费使用腐败案例32件（占总案件的5．4％）［7］，其中转包项目套取资金2件、报销虚假发票12件、设备材料采购收受商业贿赂及套取资金7件、虚假合同骗取科研经费或配套及奖励资金2件、管理服务人员利用职便贪污科研经费5件、以劳务费套现或转移资金4件。可见，报销虚假发票、设备采购等经费使用问题较为突出。
（二）外部监管作用受限
第一，缺乏统一的外部监管机构和标准。现有科技计划（专项、基金等）层次很多，既有中央部委的，也有地方各级政府部门的。各相关的层级与部门各自监管，没有统一的监管机构。同时，不同部门间科研经费使用的政策规定也不尽相同，没有统一的监管标准。外部监管的权威性和威慑力大过内部监管，由于政出多门，经费使用标准多，多层多头监管，权责不清晰，限制了外部监管作用。第二，外部监管的范围、内容受限。从范围来看，高校科研经费体量巨大，立项层级多、类别多，项目众多，外部监管力量分散，无法做到全部涵盖；从内容上看，高校科研经费支出繁杂，外部监管无力对经费使用内容进行具体监管，只能事后抽样检查。第三，外部监管缺乏定期持续化制度。科研监管并非是科技部、教育部等立项部门以及纪检监察审计等监督部门的主要业务。立项部门和监督部门还有其他大量工作，用于对科研经费使用监管的时间、精力有限。如，教育部经过两年才实现对75所直属高校科研经费管理检查全覆盖。［8］第四，监管科技手段运用不足。外部监管由于站位高、面向广的特点，不具备对高校科研经费具体使用情况即时监管的便利性，但有利于运用大数据、电子化等方式开展监管。虽然某些地方科技管理部门如福建省科技厅建立了电子监察系统对经费使用等进行监管预警，但整体上外部监管科技化手段运用仍然相对不足。
（三）高校内部监管存在缺失
第一，科研经费监管呈现碎片化。高校科研管理部门面临着项目和经费数量增减的压力，精力主要放在如何获取更多项目与经费上，对经费使用监管不太重视，动力不足，有时候甚至为调动科研人员申报项目积极性，放松对经费监管要求；财务部门一般只对票据面上的合规性进行审核，较少审核支出是否符合预算及科研政策，对预算执行缺乏跟踪；监察审计等部门监管基本属于事后查处；院系分管科研领导和科研秘书，主要负责科研后勤服务，经费监管手段有限。有些高校设置了由院系领导审签科研经费的关口，但由于专业细分不同、科研内情不了解等难以发挥监管效用。高校内部没有形成对科研经费的整体化监管，参与者多，管理分散，信息不共享且传递反馈滞后，造成科研经费监管盲区，容易诱发乱象。第二，课题（项目）组监管责任没有落实。课题（项目）制实施后，课题组要负责经费使用、内部人员、设备资产以及事务安排等管理工作。一些大型课题（项目）组往往支配着几百、上千万的科研经费，管理者数十人。科研经费使用问题也往往出现在课题（项目）组成员上，因此落实科研经费使用课题（项目）负责人负责制非常重要。然而，从现实情况看，不论是课题组负责人，还是成员、行政助手，对责任、科研制度规范都认识不到位，没有落实好监管责任。第三，惩处偏宽松软。科研经费腐败行为因发生在校园内，有关部门就对其网开一面。有的高校怕揭露“家丑”影响发展，以自查自纠代替处分。有的搞功过相抵，大事化小，用处分代替刑责。此外，高校缺乏科研经费腐败责任追溯机制，从一些科研经费腐败案件看，并不是每个参与者都会受到应有惩罚，对具有监管责任的部门和领导干部也没有追责。根据主观期望效用理论，作为理性的决策者会充分估计被惩处的主观概率，根据收益和成本来选择自己的行为。而当惩处概率和强度特别低的情况下，科研经费违纪行为成本就特别低，会使得科研经费违纪行为从偶发性向多发性转变。
（四）科研管理体制弊端影响经费监管
近年来，高校科研资源配置虽然引入市场竞争，提升了配置效益，但计划政令式的配置方式依然存在于科研管理体制并占据主导地位，从而成为产生经费监管问题的深层次根源。第一，行政主导科研资源配置容易产生寻租和经费滥用。有数据显示，高校科研经费直接来自各级行政部门大约占到60％以上。［7］科研资源配置上行政化和“官本位”问题较为明显。行政人员具有较大自由裁量权和最终决定权，容易产生设租寻租行为。个别科研人员通过套取科研经费请客、行贿以谋取获得项目的优势。从科技立项部门腐败案件看，科研经费寻租体现出“熟人社会”的特点。［9］第二，学术权力过于依附行政权力，使得项目获取、科研评价偏离学术价值，为科研经费使用问题埋下隐患。目前，高校普遍建立的科研评价激励机制多是建立于行政思维上，追求项目量、经费量指标等类似“GDP”的业绩。不论科研管理部门，还是科研人员，都将重心放在拿项目上，忙于如何多拿项目、拿好项目、拿大项目。科研人员把大量时间花在投立项部门所好、赶制一个又一个课题申请书上，真正的学术研究则摆在次要位置，甚至研究还没有怎么开展，就忙于鉴定结题。由此，表面光鲜的经费预算常常与课题研究实际无法匹配。个别没有实际研究工作的课题项目仍要想方设法花掉科研经费，于是就有了为结题突击买设备、发劳酬，报销各类虚假发票等行为。第三，计划政令式科研经费管理方式不符合科研规律。曾强调要尊重科学研究灵感瞬间性、方式随意性、路径不确定性的特点。科学验证、研究探索具有随机性和不确定性。科研常常有不可预见的支出改变。计划政令式科研经费管理方式和管理思维以行政业务的方式设置预算和划拨经费，缺乏合理且必要弹性，不利于科研自主。这使科研工作者在预算下拨前要垫付资金，在科研过程中未预想的支出无法报销，诱发项目经费混用、套现或报销虚假发票问题。久而久之，一些科研工作者形成不良的经费支出习惯。第四，行政管理思维与科研人员认识偏差相冲突。一方面，长期以来管理部门存在以行政业务方式对待科研工作的倾向，也就是所谓的“见物不见人”。不少人认为国家科研经费投入是常年不足的，稀缺的科研经费应严格支出在设备、试剂、物料等方面。而科研属于脑力劳动，其投入的关键要素是人。科研经费限制人员经费支出、限制项目组成员的绩效性支出，无法完全体现智力劳动的价值，不利于调动科研积极性，也容易诱发违规套取经费等问题。另一方面，实施课题（项目）制后，科研资源配置模式的转变引发了科研工作者功利化思想。部分科研工作者认为，项目经费是自己向立项单位申请的，靠科研实力、社会关系获取的，完成科研项目也要靠自己，因此经费属于其个人努力所得，支配使用完全是个人的事情。甚至，有人将科研经费当做自己的小金库。综上，科研经费使用监管机制还存在不少问题，原因也是多方面的，既有内外部监管的限制与缺失，也有科研管理体制存在的弊端。
三、改进高校科研经费使用监管机制的路径
基于对高校科研经费使用监管机制的现状、问题及原因的分析，笔者认为应从刚性惩处、改革管理体制、构建整体性监管等方面改进高校科研经费使用的监管机制，优化监管路径。
（一）强化刚性惩处是监管的前提
发挥执纪执法部门在监管中作用，对科研经费问题进行刚性惩处，是优化监管机制的前提。对任何预期违纪行为，当查处概率达到1时，违纪行为只有成本，没有收益，将会最大限度地遏制违纪行为的发生。从美国、新加坡等国家对科研经费使用监管来看，惩治法制化、独立化值得借鉴。根据新加坡一些高校工作人员介绍，新加坡科研经费使用有明确规定，一旦经费上出现违法行为，没有校内处理这一做法，直接由司法部门介入。第一，要严格高校内部执纪监督，严惩科研经费腐败问题，对参与者进行全面追责。由于科研管理体制缺陷等原因造成了既往科研乱象的多发性、普遍性，在惩处上可以规定一个时点，对时点前的违纪问题采取自主查纠和内部处理方式解决，对时点后发生的科研违纪问题严格查处。第二，强化外部监督惩处和法律规制。建立科研经费使用违规及诚信数据库，对违纪人员限制课题申请，提高腐败成本。在法律规制方面，实践部门与学者应有不同观点。在判罚实践中，许多科研人员因套取私分科研经费，被判处贪污罪。有些学者认为，科研经费方面的问题具有可谴责性，但不应认定为贪污罪，部分应归于以合同诈骗罪、侵占罪。［10］不论适用何种罪名，对科研经费腐败行为应当零容忍地查纠，才能正本清源。第三，引入第三方调查，成立由业内专家组成的独立调查小组对科研经费腐败等行为的调查，增强信服力和权威性。
（二）推进科研经费管理体制改革
加强高校科研经费使用监管，不能头痛医头脚痛医脚，而要根据经费乱象产生的机理抓好源头治理，应将科研经费管理体制改革作为优化监管机制内在功能的基础。第一，健全科研经费配置的市场竞争机制。加快科研行政职能转变，从“管理主导者”转为“市场监管者”，抓好宏观调控，保障重大战略性基础研究的同时，保护科研经费获取的自由竞争，实现科研成果转化的良好市场机制。充分发挥学术共同体等科技工作者组织和专业机构在科技计划（专项、基金等）具体项目管理中的作用，避免寻租设租行为，转变科研领域项目获取的不良风气。完善课题招投标机制，注重项目投资效益，探索科研需求社会购买，建立全国统一的科研成果信息库。加大对科研成果鉴定监督，加强科研成果抽检，收集成果转化经济效益信息，减少重复申报套取经费、科研造假等问题，引导科研工作者将主要精力放在研究上。第二，健全科研管理激励机制。让学术权力主导科研评价，使教授委员会、学术共同体参与到科研评价、业绩鉴中去，并发挥主要作用。改进评价指标，不再单纯以项目量、经费量等论英雄，而是以科研成果产出为主，将实际科研工作量与项目、经费结合起来。在职称评聘和业绩奖励中更加重视科研内容与质量，避免“为项目和经费搞科研”这种本末倒置的情况。第三，完善与科研活动规律相符的预算管理制度。由于科研活动的特点，任何合约均不可完备。因此，按照《关于进一步完善中央财政科研项目资金管理等政策的若干意见》精神，将科研课题经费管理权让渡给课题负责人，把重点放在事后合规性检查和成果评价。让渡科研课题经费使用的剩余控制权，也可以尝试让渡部分剩余索取权。目前，在科研成果转让等方面已经给予科研人员较大的索取权，而结余科研经费方面也可以适当的探索尝试。如果科研经费预算合理，而最终取得科研成果达到或超过预期，那么有结余经费存在，可以算是对经费的节约或者科研效益的提升。因此，可以根据科研成果鉴定情况，从结余经费中给予奖励，引导科研工作者多出优质的科研成果，这与科研激励的初衷一致。第四，健全劳务费支出制度。在制度上承认人才和智力劳动的价值，提高间接费用和劳务费用比例。在高校，参与科研的不仅包括在职的教师、科研人员，而且包括硕士、博士研究生以及本科生。依据社会工资标准和参与者能够提供的服务时间，明确科研助手和辅助人员的劳务费用标准，同时加大劳务费支出的合规性审查。
（三）优化高校科研经费使用内外部监管机制
要改变多头监管、标准不一、信息封闭、权责不对称、缺乏长效等缺点，应从监管机制建设入手，提升整体化治理成效。第一，建立统一的外部监管。建立科研监管联席会议制度并常设办公室，统一监管机构，明确监管职责、标准、程序，将运动式的监管向制度化迈进。加强对科研行政部门的监督，特别是立项规划部门的监督。建立科研经费使用负面清单制度，明确科研人员行为规范。建立全国统一的科研监管信息数据库，将各层级各行业立项（含横向项目）项目运行情况纳入数据库，进行风险预警和防控。第二，健全高校内部科研经费使用监管机制。减少管理层级，明确学校、学院、课题组科研经费使用监管的责任分工，突出课题组负责人监管责任；发挥教授委员会、学术委员会在科研决策与监管中作用，通过教授委员会等载体，对科研项目和经费使用情况在符合保密工作要求前提下进行公示公开；建立校内科研管理信息系统或全国系统的子系统，实现在校内科研、财务、监察、审计、人事等部门间实时沟通和共享科研管理信息，对科研经费使用进行预警；科研和财务部门应以共同派驻人员形式，联合成立科研项目经费管理科，对科研项目申请预算编制、项目执行经费使用等方面为科研工作者提供咨询服务，前移关口，预防经费滥用和腐败问题。此外，要强化科研负责人的教育引导。在科研经费监管中，教育引导是必须引起重视的薄弱环节。科研人员普遍对法律法规和科研制度政策规范的学习不重视。加强政策规章解释服务，加强经费使用负面清单的宣传；引导科研人员严守制度，明确科研项目经费不是工资津贴的主渠道；倡导科研学术价值，把精力投入科研本身上来；加大案例警示教育和提醒教育，增强科研人员自律能力。
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作者:邹毅
