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【摘要】
2005年9月，国务院办公厅转发了建设部等部门《关于优先发展城市公共交通的意见》，明确要“对公共交通实行经济补贴、补偿政策”，“建立规范的成本费用评价制度和政策性亏损评估制度”。如何把握公交行业经济效益-社会效益的目标双重性以及独立核算-政府管控的经营双重性，区分经营性亏损和政策性亏损，制定出一套高效的公交补贴与绩效管理机制，是政府、公交企业、第三方评价机构格外关注的话题。2016年9月，上海市公共绩效评价行业协会举办“预算绩效管理在公共交通领域的实践与探索”主题沙龙，由专家学者、政府方代表、第三方中介机构共同参与研讨。与会专家紧紧围绕沙龙主题，展开了热烈的讨论。
【关键词】
城市公交；公交补贴；预算绩效管理；绩效评价
为搭建绩效行业利益相关方的对话平台，引领绩效实务交流，上海市公共绩效评价行业协会作为国内首家政府绩效管理领域的行业协会，筹划了“绩效沙龙”系列活动。首期以“预算绩效管理在公共交通领域的实践与探索”为主题，由专家学者、政府方代表、第三方中介机构共同开展研讨。与会专家包括上海市城市规划咨询专家、同济大学城市规划系教授潘海啸，上海财经大学公共经济与管理学院副教授、公共政策模拟与仿真实验室主任冯苏苇等。行业专家基于公共经济学、城市规划学、公共管理学等学科理论，分析我国城市公交发展的现状和公交绩效评价的实践，深入探讨预算绩效管理在公交领域的运用。
一、公交补贴的利与弊（上海财经大学冯苏苇教授）
冯苏苇教授以滴滴和优步两大网络约车平台用补贴换取市场份额的“大战”作为此次探讨的切入点指出：专车补贴（倒贴）产生的市场效应，包括价格扭曲,以及由此诱发的供需增加等，短期内消费者、专车司机、网络约车平台看似三赢，但补贴一方面使市场偏离了“价格反映价值”的市场规律，另一方面企业的盈利动机导向使补贴变成不可持续的投机行为。当前监管真空下的平台垄断行为值得引起注意。与专车平台的“补贴大战”不同，公共交通的补贴与公共交通的定位直接相关。公共交通是为公民提供基本的公共服务，应具有普惠性、公平性和公益性的特点，一个通行的做法就是财政对其进行补贴。政府对公交补贴的动机，或者说目标主要有三个：为乘客提供可承受的普遍服务，保障不同社会群体均能享有快捷、安全和易达的公交服务；保障公交企业的合理回报率，使其可持续经营；促进公交行业健康发展，为社会提供持续的服务。对公交进行补贴的经济学依据在于，作为准公共品，公交有着较强的正外部性。由于规模经济特点，公交服务在一定地理范围内，通常形成垄断经营，采用平均成本而非边际成本的定价方式。在竞争不充分的情况下，企业追求利润的目的与政府提供公共服务的非营利性目的相互冲突，需要政府采取激励机制，对企业进行引导。公交补贴的好处在于，在保持公交票价相对稳定的前提下，保障公交企业经营的可持续性，帮助公交企业规避可能的市场风险。而公交补贴的弊端在于，财政资金来源于税收，财政资金的使用将服从城市发展目标，一旦用于公交，则丧失了其它用途可能获得的收益，即公共资金的使用存在机会成本；公交行业自然垄断的属性，存在效率损失，补贴可能掩盖了经营低效的真正原因；在政府、公交企业、公交乘客三方关系中，政企间的“强连接”滋生了寻租空间；信息不对称导致监管失效。公交补贴的改进可以从以下几点着手：一是推进公交企业信息公开，有利于政企合作，实现目标双赢；二是精准公交补贴定项，有利于提高财政资金的透明度和使用效率；三是强化补贴的跟踪与后评价，有利于形成目标反馈机制，保证公共事业可持续发展。
二、城市公共交通发展、补贴与绩效（同济大学潘海啸教授）
潘海啸教授介绍了我国过去十年公交行业的发展概况，讲解了公交系统和公共政策的要点，并引用丰富的国际案例分析了公交企业运营成本和政府补贴之间的关系。
（一）我国公共交通发展概况
过去十年，我国公交的客运量增加了一百倍。期间，公交里程的增长和公交客运量的增加，呈现出正向线性相关。我国政府投入大量资金，用于发展城市轨道交通。中国的城市公交作出了一些新的尝试，而全面、科学评价这些项目是一个难点。如南京等地的有轨电车，虽然美观舒适，但是客运量很小。广州的BRT，每小时客运量高达3万人次，与地铁不相上下，且建设成本更为低廉，但占用了大量的地面空间，机会成本较高。再如成都的一百多条“最后一公里”社区转乘巴士线路，方便了居民，但运营成本较高；而上海闵行解决社区转乘的问题，则采用了公共自行车的方式，成本控制较好。
（二）公交系统和补贴政策的要素
学界分析公交系统时，往往重点关注公交网络和客流量要素，但也应该关注公交服务质量。实际上，客流量也与服务质量有关。对公交服务的评价标准并不统一，国际上有不同的指标，例如发车间隔、到站准点、线路套跑率等。需要关注的另一对要素是收入和成本。如果收入和成本能保持平衡，公交服务的质量会难以得到保障。可以研究如何将更多的竞争机制引入公交补贴领域，否则很难获得真实的公交运营成本信息。研究公交补贴，需同时分析公交行业与公共政策，综合考虑公交系统中各子系统所起到的作用，并梳理补贴政策与其他公共政策之间的相互影响。厘清此间的交互关系和影响因素，才能充分把握公交补贴机制。
（三）公交运营成本与公交补贴
数据显示，公交运营收入往往不能覆盖其运营成本，所以政府补贴非常普遍。但同时，补贴也可能导致更多的不足。公交和轨交系统的规划建设，要关注运营模式和管理方法，要分析整体的投资效益。美国纽约公共交通补贴的对象主要是传统汽电公交，因为公交的票款收入对运营成本的覆盖力度最低。纽约对地铁的补贴较少，地铁服务质量有所欠缺，比如站台没有空调，卫生较差。在美国洛杉矶，公交补贴使公交客运量有所上升，但是上升比例不高。很多城市会考虑公共交通的最大可能性，但要提升公共交通的规模，投入成本会非常高昂。地铁在大都市的规模效益比较好，但在小城市，地铁的规模越小，亏损可能越多。欧洲的城市，公共交通并不占主导地位。比如法国巴黎，自驾出行占到44%，公交出行只占20%左右。但是巴黎的公交补贴比例很高，占80%。此外，巴黎还有一个特点，就是靠企业的税来补贴，政府补贴中也有一部分是从企业而来的。约翰•普彻（JohnPucher）等人的《补贴对城市公交运营成本的影响》一文，对公交补贴和运营成本之间的关联性进行了实证的定量分析。美国从50到80年代，随着补贴的增加，公交运营成本是上升的。研究结果显示，各种公交补贴，包括来自联邦政府、州政府和其他来源的补贴，都与公交运营的单位成本呈正向相关的关系，即补贴越高单位成本越高，这样的关系值得进一步研究。此外，分析结果显示，生产率越高，运营成本越低；工资越高，运营成本越高；车队规模越大，平均成本越高。按经济学规模报酬理论，公司的规模越大理应平均成本越低，从中看出公交行业或许不能简单地用一般经济学原理来解释，必须对运营成本进行深入研究。公交补贴往往有着良好的出发点，但是公交系统本身很复杂，所以在规划和设计阶段就需要充分考虑这些因素。
三、公交行业绩效管理实务的重难点与突破口
（公交绩效管理与评价领域专家）公交行业绩效管理领域的专家总结归纳了实际工作中的一些重难点：一是政府如何优化公交补贴金额的测算？政府与企业之间不断博弈，实际上往往参考过去几年的平均水平来确定补贴金额。公交成本的数据专业性较强、核心数据获取难度高、评估结论缺乏参照标准，在这些客观情况带来的挑战中，政府如何确定公交补贴的金额，值得深思。二是公交作为准公共品，其公平性与效率性如何取舍？随着社会的不断发展，各类交通代步工具不断更新、平台不断丰富，人们对于公交的需求也在不断变化，专家建议从居民的出行需求方面进行深入调查，从需求角度去考虑公交的布局、可及性、频次、承载力水平等。三是在利润率达到公交公司接受水平时，政府应采用何种补贴方式？公交公司内部管理该如何加强？社会公众如何参与监督？公交公司申请补贴时，通常突出公交票面收入上的亏损，而弱化公交公司的其他衍生性收入，包括公交广告收入、特约汽车收入等。因此，一旦公交公司向政府提出政策性补贴，政府是采用托底的亏损补贴还是专项补贴值得深思。如果政府从总账的角度去评估公交公司利润情况，那么势必要求公交公司提高信息公开程度，这对公交公司的财务管理和内部控制提出了更高的要求。针对以上重难点，与会专家也对公交行业绩效评价和管理作出了以下展望：一是补贴的方式需要变全额补贴为定项补贴。亏损可以分为政策性亏损和经营性亏损。政策性亏损指企业生产或经营某种产品的过程中因执行指令、政策、规定而产生的亏损，如为承担社会福利、实现公益性目标而产生的亏损以及由于国家限价因素而产生的亏损；经营性亏损指企业因经营管理问题而造成的亏损。公交补贴的边界应该是政策性亏损，而非经营性亏损。政府需要转变过去对政策性和经营性亏损统一兜底补贴的思路，改为对各类政策性亏损进行定项补贴。二是补贴的发放需要遵循成本规制与绩效评价相结合的方式。公交成本规制是指合理界定公交行业各项运营成本范围，科学建立公交单位运输成本标准，并以此测算财政补贴和科学定价调价的政策。同时，公交绩效评价的结果应作为衡量公交企业运营绩效、发放政府补贴的重要依据。三是补贴的配套机制需要全面推进。在票价管理方面，应厘清公交企业公益性和经营性的双重特征，允许票价进行动态调整。在规划与路权方面，应坚持规划先行，保障公共交通路权优先。在公交内控体系建设方面，应优化人员结构，健全培训制度和激励机制。在经营方面，应在重点支持公交行业基础设施和运营设备的基础上，给予企业更多的自主权，缓解企业的运营压力。四是补贴的监督约束机制需要不断完善。建立财政补贴跟踪评价机制，扩大社会参与，强化社会监督，推动绩效考核常态化。在绩效考核过程中，加强对乘客公交服务水平满意度调查，广泛听取民意，充分汲取民智，建立健全“政府主导、部门配合、各界参与”的监督机制。
作者：王丹华 单位：上海闻政管理咨询有限公司
参考文献
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