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［摘要］
近年来，财政部把深化预算管理体制改革作为财税体制改革的当头炮率先推进，出台了一系列改革举措。绩效管理体制改革作为其中最为重要的一项内容和环节，不仅体现在法律层面，在新预算法中增设了绩效管理的有关规定，也体现在机构设置上，专设了预算评审中心，负责指导全国的预算绩效评价工作，改革步伐实现了跨越式发展。本文研究了财政资金绩效管理的实际情况，提出了制约财政资金绩效管理效果的体制改革尚在不断探索、预算公开和透明化进程尚未完全到位、传统文化和理念制约、财政资金绩效管理制度本身存在缺陷、指标体系不够完善等问题，并针对上述问题提出了相应的对策，以期对部门预算绩效管理工作起到推动作用。
［关键词］
绩效管理;指标体系;考评应用
深化财税体制改革是党中央、国务院作出的重大决策，预算管理制度改革作为财税体制改革的当头炮率先推进。配合预算管理体制改革进程，财政部根据新预算法中增设的预算绩效管理有关规定，出台了有关绩效管理体制改革的一系列管理办法和考评规定，改革进程开始大幅跨进。本文基于作者多年从事中央部门预算管理的工作实际，在前人理论和政策研究的基础上，提出了当前制约财政资金绩效管理效果方面存在的问题，并针对上述问题提出了相应的对策，为作者开展下一步工作提供理论指导和思维框架。
一、进一步深化财政资金绩效管理改革的背景
绩效管理是各国财政管理体制改革的通行做法和最新主题，旨在实现财政资源配置效率最大化和进一步提升财政管理的科学化、精细化水平。加强财政资金绩效管理、进一步提高我国预算资金管理水平，是建立现代财政制度、深化财税体制改革，提升政府效能的一项重要内容［1］。2015年，财政部根据新预算法中增设的预算绩效管理有关规定，配合预算管理体制改革进程，出台了一系列管理办法和考评规定，改革进程开始大幅跨进。改革背景主要体现在以下三个方面:
(一)经济体制改革宏观层面
深化财税体制改革是党中央、国务院作出的重大决策，预算管理制度改革作为财税体制改革的当头炮率先推进，那么绩效管理改革是当前财政体制改革这个大体系中极为重要的一项内容和一个环节，是提高政府行政管理效能的一项重要措施，也符合现代行政管理理念的发展趋势，对于做好新形势下的财政管理工作尤为重要［2］。
(二)法律层面
新《预算法》和《国务院关于深化预算管理制度改革的决定》均对绩效管理提出了明确要求，把其提升到了法律层面，成为一项有法可依、执法必严、违法必究的工作。
(三)预算管理微观层面
随着财政改革工作的不断深化，项目支出规模和比重都越来越大，其管理方式和支付手段都直接影响财政资金的使用效益和效率。绩效管理改革是财政部门推进预算管理制度改革的一个重要抓手，也是其此次预算管理体制改革在放权放责的同时、有效提升监管能力的一个重要手段。某项经费该不该设立，在绩效目标环节就予以评审，看是否能够发挥公共财政职能、产生实实在在的社会经济效益、改善民生、促进和谐社会建设;经费执行过程中是否沿着绩效目标设定的路线，充分考虑了绩效管理、质量管理、目标管理、成本管理和结果控制等因素;经费执行完毕后，是否与最初设定的目标相匹配，是否有效提升了公共服务的质量、节约了成本，是否切实产生了可量化、有据可考的社会效益、经济效益、生态效益，社会公众是否满意等。
二、制约财政资金绩效管理效果的问题分析
(一)相匹配的行政管理体制改革尚在不断探索进程中
如果要有效实施财政资金绩效管理，各单位必须整体提升行政管理效能，能够严控成本、监督产出。如果监督不到位，行政管理工作将成为各种腐败行为滋生的土壤。目前，我国整体行政管理水平还未能达到理想的程度，未能有效控制投入、提升产出成效，着重体现在以下三个方面:一是我国随已逐步深入推进综合预算管理理念，但仍未能实现将全部资源纳入预算管理，尤其是公共资产方面，导致不能准确度量实现一项行政管理职能所需耗费的成本，也很难对绩效目标实现过程中财政资金的使用情况进行有效地监督;二是财务从业人员素质参差不齐，有待全面提升。实施财政资金绩效管理需要一支熟悉政策、了解制度框架、有效运用现代化手段开展工作高素质看、专业化队伍，然而，我国部分财务领域工作人员还存在风险管理意识不强、官僚作风等一些问题，对财政资金绩效管理应用有着巨大的抑制作用;三是来自行政集团的阻力较大，传统财政资金分配格局与部分行业和部门人员不规范的“灰色收入”紧密相连，一定程度上是“潜规则”推动了各机构的运转，这与财政资金绩效管理所力求实现的公开、透明目标相差甚远、格格不入［3］。
(二)预算公开、透明化进程尚未完全到位
尽管近年来政府信息公开要求越来越高，但我国目前的财政透明化程度依然较低。尽管每年均已向全社会公开部门预算和决算，但全面、详细公开的目标依旧没有实现，目前公开的政府预算仅能达到项级科目，是按大类汇总的数据，没有具体到项目，也缺乏具体的内容说明，不是真正意义上的预、决算的公开、透明。另外，从近些年审计署公布的审计报告来看，一些部门和单位关注中心过于倾斜“要好钱”，存在“重预算、轻执行”的观念，而大大忽视了对“花好钱”、切实提升财政资金使用效果层面的关注。体现在资金分配方面，受制于主观因素的影响，重复建设、奢侈浪费现象屡屡出现，暴露出支出结构不科学、规模不合理等现象。
(三)传统文化和理念的制约
公众对几千年传统中华文化形成的思想体系有着极强的思维惯性和路径依赖，我国传统的价值观念与财政资金绩效管理所需要的文化传统相差甚远，在某些领域甚至还存在严重的冲突。体现在财政资金管理方面，传统观念中没有要效益、要结果的思想，长期形成的“如何分钱”的思维定势导致在实际预算执行过程中很少首先考虑“如何让有限的资金发挥更大的效益”，各单位与财政部门相互博弈，已成为一种难以打破的思维定势。
(四)绩效管理制度本身存在的障碍
绩效管理作为提升行政管理效能的一项新生手段和改革探索，起源于西方，但即便已运转了几个周期，相对成熟了，也仍与制度设计者的初衷有所背离，在运转过程中遇到了许多新的问题，这说明其制度本身也存在一些难以突破的缺陷［4］。实施绩效管理，要求管理对象要在年初确定明确的绩效目标，但行政目标本身存在多元化的特点，公共产品消费形式多样的客观现实也制约了绩效目标的设定。公共产品消费“免费”的特点，以及人们“搭便车”的行为，导致在选择公共产品消费过程中不能真实、客观地显示偏好，总希望尽可能少地负担成本而尽可能多地消费公共产品，导致产出数难以有效确定，绩效管理目标实现情况也难以准确衡量。
(五)指标体系不够完善
目前财政资金绩效管理评价程序主要包括以下几个环节:设定目标、单位自评、绩效评价、报告撰写等。在绩效管理流程已经较为成熟的基础上，最重要的任务就是要制定一套有效的绩效评价指标体系。但由于财政资金往往投向于市场失灵的领域，不像市场行为可以产生直接的经济效益，尤其是短期内很难衡量其经济效益，而且财政支出投向范围广泛，支出领域多元化，可用货币衡量的经济效益尚可有效量化，无法用货币衡量的社会效益往往无法确定统一的标准，直接效益和间接效益也无法确定共性的指标。这些因素导致绩效评价管理部门无法有效采取一种比较准确的方法，有效衡量财政支出使用效益。
三、更好发挥财政资金绩效管理效果的对策和建议
(一)注重理论研究在财政资金绩效管理实践中的应用
按照委托—理论有关“激励相容”的内容，使用财政资金的机构和个人，是受托人身份。受托人要实现双重目标，即“追求自身利益”以及实现委托人的“利益最大化”。受托人如果如能够实现委托人的绩效目标，则可以得到奖励，否则就会受到惩罚。从这个角度来考虑，在推进财政资金绩效管理过程中，要注重实现绩效考评结果的公开和透明化，采取向政府、人大、财政部门和社会公众等公开的方式，有效抑制受托人机会主义行为，减少“败德”行为，从而最大程度提升效能。
(二)充实绩效管理评估的中介机构
财政资金绩效管理是一项专业性很强、技术含量很高的工作，其政策涉及面非常广，因此引进和委托专业评估中介机构非常必要。这些机构拥有丰富的信息数据资源、具备较为科学先进的考核模型、有大量的案例、精通不同领域的专业知识，最重要的是，集中了一批技术和专业素质较高的评估专家和工作人员。中介机构作为评价工作的行为主体，便可以接受委托享有调动各方面资源、收集统计各方面数据的权利，并直接对评价结果的公正和客观性负责［5］。其中立的评估立场和较强的技术力量能够保证评价结果的客观性、真实性、科学性和实效性。因此，有必要进一步充实绩效管理评估的中介机构，并对其专家库进行严格筛选和审查，对其行为规范、独立性和专业性通过法律法规和配套制度予以保证。
(三)增加效益指标的比值和权重
绩效评价指标权重要根据某一指标在整个绩效评价指标体系中的重要性程度，选用各种科学的方法，合理设置。按照目前财政资金绩效评价指标框架，一级指标包括产出指标、效益指标和满意度指标。效益指标包括经济效益、社会效益、生态效益和可持续影响等4个指标。而经济性、效率性与效果性是财政资金项目支出的基本理论分析框架，绩效评价关注的重点是评价对象的实际产出和效果。财政资金使用的绩效考评，最终是要落点到政府行政行为所取得的实效上，如果在财政资源配置过程中，忽视政府行政行为实效的最终目标，一味追求节约、单纯追求效率，或以牺牲环境、安全和过度开发为代价，都会背离初衷［6］。应考虑增加4个效益指标的比重和权数，并将其提升为一级指标，使其在整体权重分配中占主导地位。
(四)增设机动指标内容
由于我国国土资源辽阔，各地区、各区域发展不均衡，经济发展水平、历史背景、部门职责、业务特点都有着较大的差异，绩效评估体系中涉及的业务指标很难统一，必须因地制宜、本着实事求是的原则，分门别类加以设定。但由于作为国家统一的财政管理政策，不可能完全实现个性化管理、面面俱到，必须要有一个统一的框架作为指导，因此，在考虑业务指标设定时，应力求增加其灵活性和张力，从个案中抽离、归纳出具有统一性、兼容性和灵活性的指标，并预留一定机动指标分值，确立统一的项目分类方法，制定具有行业特点的打分方法，提高客观评价和量化评价的比重，增强可操作性。
(五)推进考评结果运用
切实提升财政资金使用效益，恰恰是推进预算绩效管理的落脚点和最终目标。如果不能有效提升财政资金使用效益，在履职的社会效益、经济效益和环境效益等方面取得明显成效，就违背了绩效管理改革的初衷。因此，绩效管理的重心，一定要放在考评结果运用环节，前段的目标制定、执行管理和考评都是基础。只有通过考评结果对各级财政资金使用部门进行奖惩，才能真正体现绩效管理的应用成效，提高承担部门的责任意识和主体意识。一是与单位年终考核要实现挂钩，把预算绩效管理考评得分情况纳入其年终考核的指标体系中，并作为一项突出内容进行体现;二是纳入领导干部问责考核体系，对于重大项目，尤其是关系到民生、环境和国际影响力的项目，要将绩效管理考评得分作为一项重要考核指标，如出现资源浪费、不作为或乱作为的现象，要进行行政问责;三是与来年预算资金安排有机结合，对于绩效考评结果好的部门，优先安排其重点工作支出;绩效评价结果不好的，原则上不予安排或调减预算。
上述分析与研究，客观分析了我国预算绩效管理改革成效，充分说明了预算绩效管理改革方向是正确的，推行也是必要的、必须的。同时，对其应用局限性和存在的问题也进行了客观、详细的分析，认为当前预算绩效管理还停留在理论化和模式化层面，在实效方面仍有欠缺。必须从理论研究、经验借鉴和实操设计等方面提出解决思路和对策，才能切实发挥预算绩效管理改革实效，避免流于形式，实现改革初衷。
作者：王美玲 单位：国家质检总局
参考文献:
［1］李海南我国预算绩效管理问题研究［J］．《东北财经大学博士论文》，2014(1):30
［2］马国贤，李艳鹤，论绩效评价与预算绩效管理［J］．《行政事业资产与财务》，2012:68
［3］祝小宁，华燕玲论绩效预算在我国实施的现实阻碍［J］．《电子科技大学学报》，2006(10):3
［4］林晖，全面推进全过程预算绩效管理的难点及建议［J］．《海峡科学》，2012(3):16
［5］毛达伟，官翼，开展预算绩效管理的对策与建议［J］．《行政事业资产与财务》，2014:79
［6］田双桂，沈绍武，张玉，赵娜．中医药项目预算执行绩效指标体系探讨［J］．《中医药导报》，2014(2):31