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1环境投入现状及问题
在国家层面的环境投入状况，根据环境保护部2007～2014年公开的支出预算数据为依据分析。如图1，可看出国家对于环境的投入力度总体上还是呈上升趋势，2012年上升幅度更大，这些投入资金基本上用于环境治理、环境行政、国际交流，总目标只有一个：就是希望这笔资金投入市场能够用以改善当前严峻的环境形势，保障人体健康，实现经济与环境协调发展。然而，事情并不是如我们所想的一样顺利，尽管取得了一些进步，但国内环境问题并没有得到彻底改善，相反，集体性的环境纠纷案件日益增多，大气污染、水污染、森林破坏等环境污染和生态破坏现象大量存在。再来看各地方政府的环境投入状况，昆明市第十二届人民代表大会第五次会议报告指出，2008年昆明市环境保护支出完成117494万元，增长354．8％。2009年预计安排公共基础设施建设资金146231万元，占一般预算支出的22％，资金重点用于滇池治理与生态建设、城市交通等基础设施、社会发展与保障性住房建设以及重大项目前期经费、农村基础设施与民生工程。2011年5月9～10日，云南怒江州环保局长座谈会在六库召开，突出以解决影响可持续发展和损害人民群众健康的突出环境问题为重点，强化环境监管，完善环境法制，加大环境投入，全面加强污染整治和生态环境建设。2012年，甘肃省张掖市农村环境连片整治项目涉及五县区14个乡镇53个行政村，项目共完成投资3217．336万元，惠及78455人。2013年11月22日，湖南省长沙市望城区召开国家级生态区创建工作推进会，达成统一认识，近年环境投入力度空前，环境变化巨大，有很好的基础条件，生态创建是我区建设现代化公园式城区的一项重要工作，是一项系统工程，是大家共同的责任。的确，我们不能否认国家已经取得的环境保护成绩，政府和公众的环境保护意识和重视越来越高，每个公民都在做着自己的贡献，但是如此高额的环境保护资金是不是只能达到这样的效果，抑或本应该能实现比现在更好的预期效果，这就关系到环境行政绩效的问题，当前国内不仅仅是在环境领域没有专门的政府绩效管理制度，全国也没有一部综合性的行政绩效规制法，虽然新《环境保护法》确立了环境目标责任制和绿色考核制度，但是因其规定还是停留于原则上，缺乏相应的可操作性绩效评估标准，具体评估实践无法可依，更无法有效提高环境行政组织效率。
2环境保护投入绩效管理制度理论依据
（1）为什么一定要确立该项制度？
首先，涉及到构建一个最优绩效管理制度去推动环境行政组织运行效率，实现资源优化配置的问题。按照新制度经济学的分析，产权制度在理论上可分为私有产权制度、公有（共有）产权制度和混合产权制度，它能影响人与人的行为，而人的行为最终决定整个组织或社会效率的高低。科斯和其他制度经济学家都探讨了交易成本与产权安排的关系，认为不同的产权制度会形成不同的交易成本，产权制度的安排形式、具体结构和内容，确定了交易双方在交易中的行为准则和具体行为规范，并促使交易各方必须遵守这一准则和规范，从而降低了交易成本，使得交易顺利进行。明确的产权关系，不单指财产的归属确定，还应当是包含主体责任和义务、权力和利益的统一。那么，如果想要使得各地政府各项环保投入能够得到高效率利用，借用主流经济学的分析方法和数学模型对制度进行全方位研究，在我国行政色彩浓厚的大社会背景下，前提应该建立一个良好的政府预算、支出绩效管理制度，以一种效益较高的制度取代一种效益较低的制度，重点解决权责关系，表面上是在内部生效，实质上是作用于环境市场效果，在公开性、客观性、常规性、差别性原则的指导下，辅助公众监督政府组织内部行为，督促负有环境保护义务的相关部门认真贯彻生态保护各项法律、政策。
（2）为什么要重视环境行政组织内部成员作用？
根据巴纳德的组织行为学理论，其关于效率的观点于传统理论有着明显不同，最主要的是将效率提升的研究重点放在组织结构的逻辑分析上，指出了个人目标的重要性，将组织效率与组织内单个人的行为紧密联系起来，强调人际关系与个人目标的重要性，集中以个人的需求和激励激发组织的协作能率。至此，效率的焦点也开始由组织向个人或群体转变。在环境行政领域，环境工作人员是环境行政机关的重要成分，通过外部性激励措施鼓励其合法合理行政将关乎整个环境行政组织运行效率与国家生态环境工作的实际效果，这也是环境行政绩效管理制度的激励功能所在。
（3）如何确定环境绩效评估的考量因素？
提升一个组织的运行效率并非仅是通过某一种方法或某一种模式就可以解决的，尤其是对于复杂且任务繁重的环境行政组织而言更是如此，其环境行政效率的研究方法和评价模式因环境发展本身存在着多样性和复杂性特点。有些学者试图运用综合研究方法，建立一个囊括衡量组织效率的各种标准的详细清单，包括组织的控制、凝聚力、环境行政绩效计划和目标的确定、环境利润、动力、稳定性、人力资源价值等各个方面。但是就环境投入问题而言，如果在短时间内构建360°全方位绩效管理制度并不见得就可行，这种绩效评估虽然全面，但是受制于目前科学发展水平，其成本高，耗时长，工作量大，动用大量人力、物力、财力，甚至可能导致环境行政工作人员疲于应付各种绩效评估而影响了正常工作，这显然有悖于这项制度得初衷。这是一个循序渐进的过程，有必要保持“先主要后次要”的理性思维。
3国内外环境行政绩效管理模式研究
进入21世纪，已有不少国际组织就环境绩效评估方法投入实践，如联合国经济合作与发展组织环境绩效展示（OECDEPR），确立了基于压力－状态－响应模型的评估指标体系：2003年启动的大湄公河次区域环境绩效评估，在环境重点关注领域的选择上更注重次区域的定量分析，但也存在某些重要政策目标数据的可得性问题：联合国2006年环境绩效指数（EPI）提出了环境健康、空气质量、水资源、生物多样性和栖息地、生产性自然资源与可持续能源政策六大政策类别中的16项指标，2008年则将可持续能源政策变更为大气变化，16项指标扩展到25个。与EPI采用的方法想类似，加拿大特许会计师协会在《政府环境绩效报告》中列出了资源、公共事业、大型制造业、小型制造业、零售业、交通业和其他服务业七种不同行业23个方面的政府环境绩效指标，包括对野生动植物的保护、土地破坏和修复、固体废物管理、科技创新、法规遵守等。此外，1993年美国国会在103次国会会议上，通过了《政府绩效与结果法》，先通过试点项目确立一个工作目标，围绕这个绩效目标用客观、可数、可计量的形式进行绩效测量，关注政府行政结果、服务质量以及公众满意度，绩效计划几乎贯穿了美国整个公共行政的发展过程中。我国是发展中国家，正处于经济迅速发展阶段，不可避免的造成环境资源过度利用，虽然政府做出了很多努力，如制定新《环境保护法》，强化社会舆论渲染，但环境问题依然严峻，环境行政组织的积极作为并没有达到预想的效果。一组数据显示，2006年全球环境绩效指数（EPI）排名中，中国在133个参加国中位居第94位，2008年在149个参加国中位居第104位。而目前，我国政府对环境行政绩效评估管理的重视度还不够，还属于行政机关内部的自发行为，多流于书面规定，无可操作性的规则，导致环境投入资金得不到合理利用，这种重投入轻效率的局面既浪费国家资源，又起不到保护环境的效果，相反，是对纳税人的不负责任表现。
4环保投入与政府绩效管理密不可分
结合当前我国环保投入绩效评价的工作实际，我们应着重从以下几个方面更好地将政府环保投入分配好、使用好、管理好，充分发挥其环境保护作用，提高环境行政组织效率。
（1）构建环境行政绩效管理机制，作为督促环境行政机构实施环境资金管理和改善环境状况的工具。
组织建立一部单行的环境投入方面的绩效法律可能还欠缺理论和实践支持，但是通过条例或者规范性文件的形式立法还是很有必要。将绩效理念融入整个环境治理工作中，制度的设计要结合环境本身的复杂多样性特点，重点明确评估的主体和目标、考察对象、指数指标确定、评估程序、法律后果、公众监督六方面，注重绩效管理的可操作性。就绩效评估主体而言，可以是国家建立，但发挥市场主体的作用也未尝不可，还可节省国家管理成本，但这个评估主体一定是独立的，经验表明独立的评估机构或单位显然更能作出客观、真实、有效的评估结果。
（2）合理选取环境行政绩效评估指标。
学者大卫•米斯顿提出确立指标的八项原则：阐明组织目标，评估政府活动最终结果，激励方案投入，引导消费者选择，为私人服务提供绩效标准：协助决定水准的最大消耗，激发物，可能节省的领域。在环境行政领域，因环境问题复杂性和地域性差异特点，很难在绩效管理上面面俱到，国家可建立一个试点地区，从特殊区域出发，根据不同区域的突出环境问题确立指标。以华北地区为例，主要环境问题就是土地退化、大气污染等，从这几个环境问题分别展开，根据上述八大原则，参考P－S－R概念体系，探索该地区环境行政指标评估体系。
（3）参考与环境工作有关的专家意见。
环境法学是法学与环境科学的交叉学科，部分领域需要医学和经济学辅助，环境问题的复杂性、多样性使得环境行政绩效管理机制的设立主体在面对一些专业性较强的问题时无从下手，可将专家意见纳入环境行政绩效评估体系，建立不同行业的专家库，尤其是高科学技术行业，遇到不同的环境问题随机抽取相应专家参与评估程序与指标量化。至于这些专家意见的效力如何，应该是一个循序渐进的过程，从作为参考到成为评估依据的过渡。
（4）不可忽视绩效评估之后的奖惩程序设计。
上述组织行为学中已阐明了组织中个人行为的重要性，环境行政组织工作人员是否严格管理环境保护投入资金对环境行政绩效有重要作用，因此，法律效果也是整个环境绩效管理机制的重要内容之一。实践中多侧重消极的法律效果，即行政、民事、刑事责任，这并无不妥，但积极的法律后果并无具体的实施规则，其实，可以把这种积极的法律效果看作一种激励措施，根据麦克利兰的3种需要理论，从环境行政人员的成就需要、权利需要、归属需要出发，让奖励与绩效挂钩。此外，国家在环境行政中，可以拓宽环境融资渠道，一方面减少政府的财政压力，提高组织运行效率，另一方面也可增加公众参与环境管理渠道，以实现整个生态环境协调有序发展。
作者：付雅静 单位：中国政法大学
