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摘要：本文针对文科高校预算绩效管理存在的代表性问题进行探讨，分别就文科院校预算绩效管理存在代表性问题、代表性问题的成因分析进行论述，并对这些问题提出解决思路。
关键词：文科高校；预算绩效管理；成因分析；解决思路
一、引言
2018年9月中共中央、国务院印发《关于全面实施预算绩效管理的意见》指出，全面实施预算绩效管理是推进国家治理体系和治理能力现代化的内在要求，是深化财税体制改革、建立现代财政制度的重要内容，是优化财政资源配置、提升公共服务质量的关键举措。2019年12月《教育部关于全面实施预算绩效管理的意见》要求，各地各单位各司局必须将思想和行动统一到党中央、国务院关于全面实施预算绩效管理的决策部署上来，把全面实施预算绩效管理作为推进教育治理体系和治理能力现代化的重要举措，确保各项改革任务落到实处。全面预算绩效管理包括事前预算绩效设计、事中预算执行监督和事后改进总结三个阶段，实现全过程管理。同时，绩效管理覆盖所有的财政资金。在目前双一流和地方高水平大学的建设背景下，高校只有全面实施预算绩效管理，优化学校资源配置和支出结构，正确引导学校科学、规范、合理、合规地使用各项财政资源，才能不断提升高校整体办学水平和治理能力。不同高校基于自身特性建立了相应的管理机制。在高校全面实施预算绩效管理背景下，文科高校基于其自身特点、定位、目标和办学治校内容等，在预算绩效管理方面与综合性大学、理工科院校等存在差异。在文科高校实施预算绩效管理过程中，也存在一些比较具有代表性的问题。人文社会科学人才培养和学术研究对于推进国家治理体系和治理能力现代化具有重要意义，提升文科高校经费使用绩效是推进文科院校教学和科研的有力举措。在建设现代化教育体系导向下，以《新时代深化教育评价改革总体方案》精神为指引，增强问题意识，把握文科高校预算绩效管理存在问题的成因并形成解决方案，具有现实意义。
二、文科高校预算绩效管理存在的问题
文科高校预算管理内涵丰富，这一方面是因为人文社会科学专业人才培养任务的复杂性，另一方面与人文社会科学研究的开放性有关。因此，在编制文科高校预算过程中，除了各类高校共有的预算内容，具有文科高校属性的专门预算需要重点关注，也更容易出现问题。这些问题主要表现在以下几个方面。
1.预算绩效管理的概念不清晰，绩效管理意识较薄弱
绩效管理是现代大学治理的重要模式，但是在文科高校实施比较精确的预算绩效管理存在困难。许多人文社会学科的发展需要一个相对比较漫长的过程，虽然能够形成阶段性目标，但很多目标都具有抽象性，难以直接具体评价。因此，在文科高校预算绩效管理中一般采取刚柔并济的管理模式，反映具体和抽象两类目标。对于抽象的目标，因为无法直接衡量，因此绩效管理难以做得很实。在这样的条件下，部分文科高校的项目，特别是学科建设、人才培养、科学研究项目的绩效管理往往流于形式，没有真真正正落实到项目的管理中。很多项目预算编制时无法明确绩效目标，或者绩效目标与预算实施时的绩效目标不一致。预算执行过程中，更多关注项目执行情况，而不是绩效目标的完成情况。这虽然体现过程化管理，但却忽视了绩效目标的指引作用。过于宏观的绩效目标能够起到的指引意义有限，预算绩效管理就存在难度。
2.预算绩效管理与实际操作脱节
当前，我国的高校预算只是财务收支预算，目的局限在保证高校一年内的正常收支运行，表现为简单的资金流量控制，没有对一年内不同时段的资金需求量和供给量进行合理预测。未联系长远发展目标编制的高校预算，使高校的资金供给计划与学校发展计划严重脱节，财务部门只能被动付款。在文科高校预算管理中，有些项目由于时间较为紧迫，项目研究和论证不充分，绩效目标没有明确。这一方面与拨付单位管理要求有关，另一方面也和预算执行院校在预算编制和管理方面的规划不够有关。为了能按时申请经费，特别是人才培养、学科建设等大笔经费，有时不得已在绩效目标方面存在编造的情况。完成绩效方案之后，上报财政主管部门，待经费批复之后，再根据实际需求进行经费使用。这种先斩后奏的方式体现出管理上的薄弱项和短板，但却长期存在于公办高校中。这种现象对于各类院校预算编制均会产生影响，但对文科高校影响尤其明显。预算申报人员对该项目实际情况不了解，导致事后绩效评价时才发现项目的绩效目标和项目实际支出不匹配。
3.预算绩效指标缺乏针对性
文科院校办学治校有其自身特征，经费投入和绩效考核应当构建一套适用于文科高校的专门机制。但是在实践中，许多公办院校财政性经费的绩效评价通常采取标准化模式，而且以理工学科专业为基础。许多绩效目标的设计并不符合文科高校办学和发展的实际情况。事实上，文科高校预算投入和产出有其自身的内涵，并不是简单的经费成本投入，不能简单通过成本产出模式来计算。尤其是文学、历史、哲学等基础学科，几篇论文、基本专著当然是显性的成效，但是真正能够影响经济社会发展的可能是更深层次的成果。但是目前绩效管理和考核并未对于这一类成效做专门规定，导致文科高校预算绩效管理在实际操作过程中存在诸多错位，许多绩效无法真实反映出来。
三、文科高校预算绩效管理问题的成因分析
文科高校预算绩效管理出现问题的成因，既有外部条件制约，也有大学治理过程中存在的漏洞和不足。分析代表性问题的成因，能够为我们形成对策提供支撑。概括来说，有三方面成因。
1.绩效管理意识不够充分，未能实质性影响文科高校办学
在开展预算绩效管理过程中，首先需要高校在管理意识层面重视这一举措，将其作为管理的主要抓手。目前，文科高校预算管理受制于多方面原因，还没有形成比较充分的绩效意识，因此在管理上无法充分发挥绩效管理作用。一方面，文科高校绩效目标设定存在困难，部分目标难以具体表达，抽象目标又无法直接精确考核，无法切实发挥指引作用，导致高校绩效意识不强。另一方面，文科高校许多预算绩效与一般预算绩效周期不能完全同频，如学科建设、人才培养等往往需要长时间才能见效，甚至投入不能形成成效，但鉴于基础学科意义，依然需要投入。现行预算绩效管理体系与文科高校办学目标和内容的差异，也使得高校对于全面推进绩效管理存在疑惑。
2.绩效管理的机制不够科学，未能体现文科高校需求
公办高校发展主要依靠财政投入，目前公共财政支持高等教育力度很大，但在细节方面却存在不足。由于公共财政收入和支出涉及方方面面，在投入高校方面，往往在时间节奏和经费额度上都存在张力。比如，有些地区经费申报和下拨较晚，导致经费执行存在困难。在这种情况下，理工科高校相对较好，特别是在购置设备方面，预算编制和绩效管理比较明朗。文科院校则需要考虑绩效考核、预算执行、实际可能完成工作等多方面事项，因此在预算编制过程中对于绩效目标部分一般采取比较宽松模式，给项目执行留有余地。这种管理体制直接削弱了文科院校在编制绩效目标过程中的主动性和积极性，使许多绩效目标流于形式，无法发挥引领作用。
3.绩效指标的设计不够准确，未能反映文科高校特征
文科高校建设绩效有自身独特性，在绩效管理指标设计中应当反映其内涵和特点，而不能简单套用一般性指标。人文社会科学发展有三方面特征：一是建设周期比较长，往往需要培育相当长的时间才能产生成效。二是成效比较多元，有些成效可能是隐形的，如提升文化自信、陶冶情操等，但量化具有难度。三是其成效难以直接计算。一种能够对社会发展产生积极作用的理念，其影响之深远难以估量，但这种成效的投入产出无法用通常模式计算。为了推动人文社会科学发展，建设一流文科大学，在绩效管理方面必须把握住文科高校办学的关键指标，有的放矢，设计真正有利于文科高校建设的评价体系，让预算绩效管理和学校办学融合。
四、文科高校预算绩效管理的优化建议
为了解决文科高校预算绩效管理中存在的代表性问题，必须立足于大学治理现代化和教育体系现代化导向，围绕治理体系和治理能力两方面发力，不断提升大学内部治理的质量和水平。结合代表性问题的成因，针对目前存在的代表性问题，可以从以下三方面提出解决思路。
1.提高站位，增强预算绩效管理意识
文科高校在管理过程中，要充分意识到全面预算绩效管理不是单纯的财务管理或者大学治理问题，而是教育体系现代化的要求和内容。只有切实推进预算绩效管理，才能建设现代大学治理体系，推进建设世界一流大学和高等教育强国，这是国家战略的反映。学校各级管理部门要强化预算管理绩效意识，只有在思想上意识到绩效管理的重要性和地位，才能够在具体管理机制、管理举措和管理方式上有所提高。文科高校在绩效管理方面存在着一定的不足和短板，但是这并不能影响文科高校开展预算绩效管理的目标和动机，要提高认识，将全面绩效管理作为大学治理现代化的重要工作，要在管理思维、管理理念、管理风格上彰显绩效底色，让全面绩效管理贯穿整个学校资源配置、管理和评估，成为基本的治理机制。
2.聚焦治理现代化，建设财务绩效评价体系
绩效导向的意义在于更加精准地把握住高等学校发展的实质性问题，能够推动高等教育实现高质量发展。目前，文科高校预算绩效管理在体制机制方面存在错位脱节，这需要我们更加科学地设计财务绩效评价和管理体系。一是管理部门要提高管理服务水平，为高等学校发展提供更全面的资源保障。作为各级教育主管部门，在预算下拨和管理过程中，要更加细致，分类管理和评价，特别是要关注文科高校自身特征、属性和功能。要立足于文科高校发展需要，完善财务绩效管理制度，以符合高校办学规律。二是高等学校要提高预算绩效管理执行水平。将绩效意识转化为学校办学治校的方式和规范，建章立制，反映绩效管理任务和内容。三是加强制度设计与实践的衔接。各类财务绩效评价机制要符合文科高校办学实际，不宜脱离办学需求、办学任务自行设计评价模式和程序。只有符合文科高校需要的绩效评价机制才能发挥作用，提供发展动能。
3.注重管理细节，制定符合文科高校特征的评价指标
绩效评价落实在各类指标，而指标的内容关系到评价的结果。当前文科高校预算绩效管理推进的效果不尽如人意，一个重要原因在于指标设计与文科高校办学实际脱节，不能反映出文科高校办学成效。特别是没有反映出育人、科研、社会服务的成员效益。这个问题不仅在财经、语言、政法等文科院校，在综合性大学和理工科院校人文学科专业也同样产生消极影响。鉴于此，建议国家教育管理部门可以设计适用于文科高校、文科专业的绩效评估指标示范版或标准版，经过论证后，形成更加符合文科发展的基本评价体系。各省区市教育管理部门根据当地文科高校建设需要，在标准版上进行相应调整。评价指标建议涵盖人才培养、科学研究、社会服务、文化传承、经费执行等维度，量体裁衣，有的放矢，反映文科高校发展的基本情况和发展指向，使绩效管理成为文科高校发展的助推器。
参考文献
1.中共中央国务院关于全面实施预算绩效管理的意见（中发〔2018〕34号）.
2.教育部关于全面实施预算绩效管理的意见（教财〔2019〕6号）.
3.李志情，董玲.高校预算绩效管理存在的问题及建议.会计之友，2016（8）.
作者：骞雨 单位：华东政法大学财务处
