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财政部日前印发《中央部门项目支出核心绩效目标和指标设置及取值指引（试行）》（以下简称《指引》），抓住绩效目标和指标设置这一主线，强化了预算编制的具体指导，明确了成本、质量和效益指标等要求，引入了物有所值的绩效理念，拉开了全成本预算绩效管理改革的序幕。
一、直面预算绩效目标管理现存的问题
近年来，通过绩效目标和指标标准化建设，我国已经基本铺就了预算绩效管理的“高速公路”，但绩效指标“三化”现象与深化预算管理制度改革要求的矛盾依旧突出。当前预算绩效目标管理中存在成本指标“虚化”、质量指标与公共服务标准联系“弱化”、效益指标“软化”等现象，有些项目的成本、质量和效益信息没有实质性进入绩效目标管理体系，与进一步深化预算管理制度所要求的加强资源统筹、推进财政支出标准化、优化支出结构等已经不相适应，亟须提质增效。《指引》直面这一问题，将成本指标升级为一级指标，明确提出“绩效指标包括成本指标、产出指标、效益指标和满意度指标四类一级指标”。同时要求，“对于具备条件的社会效益指标和生态效益指标，应尽可能通过科学合理的方式，在予以货币化等量化反映的基础上，转列为经济效益指标，以便于进行成本效益分析比较”。这为解决绩效指标“三化”现象，推动预算绩效管理提质增效提供了前提和基础。
二、推动绩效理念从强调产出效果向物有所值深化
绩效目标管理贯穿预算绩效管理始终。绩效目标的设定反映绩效理念，对于绩效信息展示的完整性及绩效结果运用都有重要影响。目前，一些项目绩效管理理念中存在重合规审查和达标考核的倾向。绩效目标申报表设定产出和效果，绩效运行监控和绩效自评采用对照法，在成本指标“虚化”、质量指标“弱化”和效益指标“软化”的情形下，绩效自评质量难以获得实质性提升。重点绩效评价从决策、管理、产出和效果四个维度分别进行评价，评价侧重合规审查和达标考核，在成本效益等绩效信息缺席的前提下，经过程序化的“评价训练”，往往出现重点评价“80分现象”，制约了绩效评价结果运用的深度和广度。形成这一现象的根源是绩效理念重“分”轻“合”：将决策、过程、产出和效益进行单独分析，削弱了从目标、资源、投入、过程、产出和效果转换等方面对财政资金使用效益的综合分析，即分析资源向投入转换的经济性、投入向产出转换的效率性、产出向成果转换的效益性等。归根结底，是分析财政资金全生命周期两端的投入产出比的成本效益比。这种重视综合分析的绩效理念就是物有所值的绩效理念，不仅强调产出和效果，更强调成本效益，即达到相同的产出和效益，成本和投入相对低的项目无疑绩效更好。《指引》通过重新设定绩效指标，明确“对于设置成本指标的项目，成本指标占20%”，这一举措为物有所值绩效理念的落地奠定了基础。
三、强调成本效益成为重要政策取向
近年来，强调成本效益已成为全过程预算管理的重要政策取向。2018年中共中央、国务院印发的关于全面实施预算绩效管理的意见要求“更加注重结果导向、强调成本效益、硬化责任约束”。自2019年9月1日起施行的重大行政决策程序暂行条例要求，“决策承办单位根据需要对决策事项涉及的人财物投入、资源消耗、环境影响等成本和经济、社会、环境效益进行分析预测。”2019年12月，财政部印发的事业单位成本核算基本指引明确了成本信息对绩效评价的支撑。2020年5月，十三届全国人大三次会议提出“研究开展成本——效益分析，为优化预算编制提供依据”。今年4月国务院印发的关于进一步深化预算管理制度改革的意见明确要求，推进运用成本效益分析等方法研究开展事前绩效评估。全国人民代表大会财政经济委员会《关于2020年中央决算草案审查结果的报告》要求“探索运用成本效益分析，提高绩效评价质量。”《指引》突出了成本指标和效益计量，明确了绩效指标设置思路、突出了指标设置原则、规范了绩效指标类型和设置要求、细化了绩效指标的具体编制方法，为落实上述一系列要求提供了技术支撑。
四、拉开全成本预算绩效管理的序幕
“全成本”综合考虑各方投入、全要素分摊、全方位责任、全周期管控、全资源覆盖等，全成本预算绩效管理模式则将全成本核算、效益计量、成本效益分析等工具和方法融入预算管理全过程，形成了一种基于成本、质量、效益分析与比较方法的预算资金分配与管理模式。在预算编制环节，利用成本、质量、效益的比较结果，确定高质量效益、低成本的项目或政策绩效目标，并通过成本核算确定财政资金投入规模；在预算环节阶段，利用成本质量监控，确保绩效目标的顺利推进；在决算和监督环节，评价项目或政策的实际成本质量结果，对照绩效目标开展监督与问责。全成本预算绩效管理是对预算绩效管理的守正创新。守正，就是通过实现“全方位、全过程、全覆盖”，将绩效信息融入预算管理；创新，就是将全成本和成本效益等绩效信息融入预算管理，将预算绩效管理遵循的“目标管理”模式深化为“物有所值”管理模式。《指引》明确项目支出要强化成本的概念，要求项目应当设置成本指标，以反映预期提供的公共产品或服务所产生的成本，加强成本管理和成本控制。《指引》还要求全面反映支出成本，并将负外部性纳入成本指标。《指引》提出了效益指标进行货币化等量化反映的基本路径，以便于进行成本效益分析比较，为下一步绩效管理改革奠定基础。可以预见，《指引》基于物有所值理念的全成本预算绩效管理将成为新一轮预算绩效管理改革的有力支撑。
作者:曹堂哲 单位:中国财经报
