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摘要：随着2015年1月新《预算法》和2018年9月份《关于全面实施预算绩效管理的意见》颁布实施，高等学校建设和实施全方位、全覆盖的预算绩效管理体系已成为必然要求，但是在实施过程中，受预算管理理念以及管理水平等因素的局限和影响，部分高校的预算绩效管理实施效果难达预期。本文结合预算绩效管理的相关理论，对高校在实施预算绩效管理过程中存在的主要问题进行分析和总结，并在此基础上提出其优化预算绩效管理的主要方法和对策，希望能够对高校预算绩效管理水平的提升有所帮助。
关键词：预算绩效管理；高校；问题；优化
一、引言
2018年中央颁布了《关于全面实施预算绩效管理的意见》，在该文件中明确提出要用35年的时间基本建成全方位、全过程和全覆盖的预算绩效管理体系，把预算绩效管理工作提上了重要议程。目前我国高校基本已经按照相关规定推进实施了预算绩效管理，从实施效果来看虽然取得了一定的成效，但是从总体来看实施效果仍然难达预期。鉴于此，本文以提升高校的预算绩效管理水平为主要目标，分别从基础理论、实施过程中存在问题、优化的方法和对策等方面加以分析和阐述。
二、预算绩效管理概述
预算绩效管理主要是在预算管理过程中，把绩效管理方法和理念融入预算的编制、执行和监督考评的所有管理过程，最终实现二者有机融合的一种预算管理模式。与传统的预算管理方法相比，预算绩效管理具有以下三个方面的主要特点：一是预算绩效管理以结果为导向，以预算引导资金配置，并对其进行控制；二是能够实现对预算的全过程管理，即预算绩效管理是融合了事前、事中和事后的监督管理模式，能够形成一个有效的管理闭环，从而实现对预算的全过程管理；三是评价指标具有可量化性，即预算绩效管理是建立在一整套能够反映预算资金使用效率和效益的指标体系基础上的，因此在实施预算绩效管理时，绩效的可量化性是核心特点。
三、高校预算绩效管理存在的问题
高校作为全额拨款的事业单位，其预算绩效越来越受到财政部门的重视，并且在实务中高校也在预算绩效管理领域进行了一定的实践探索，取得了一定的管理成果，但是从总体来看受多种因素的影响和局限，高校在实施预算绩效管理的过程中仍然存在不少问题。
1.在预算绩效管理理念方面仍然比较欠缺。良好的预算绩效管理理念是预算绩效管理实施的基础环境。当前国家将高校确定为公益二类的事业单位，以区别于企业类营利机构，减少其对投资回报和成本的关注度，因此也造成了其过于关注社会价值的实现，而忽略了预算资金使用效益，普遍认为预算管理就是尽量向主管单位和部门争取尽可能多的财政预算资金，然后在高校运营管理过程中积极推进预算执行就可以了，从而弱化了预算在执行过程中的约束管控作用，大幅降低了预算资金的使用效益，最终造成预算绩效管理因理念欠缺而管控效果不佳。
2.预算在编制环节的绩效管理较为薄弱。科学合理的预算编制能够为预算绩效管理的有效性提供较为有利的条件，但是从实践来看，当前部分高校在预算编制环节存在绩效管理薄弱的问题。一是预算绩效的目标较为模糊，即在预算绩效目标设定过程中，仅对部分需要申报预算目标的项目支出进行了绩效目标编制，并且在编制过程中没有进行科学性论证，合理性有待考证，而对于其他的费用支出基本上未编制预算绩效目标。预算绩效目标的设置不科学、不全面最终在一定程度上对预算绩效管理的效果产生了不利影响；二是预算在编制过程中不够全面，即在预算编制过程中，从收入去向来看，部分收入项目未在高校的部门预算报表中进行体现，而从收入的来源来看，部分诸如分销或者校办经济实体的收入未纳入预算管理，从而造成纳入预算编制的内容不够完整全面，没有真正实现全口径预算管理，基础数据的缺失对预算绩效管理的效果产生了弱化作用；三是预算在编制过程中的方法有待改进，即在预算编制过程中虽然要求采用零基预算的方法来进行预算编制，但是在实践中仍然有部分高校为减少工作量而采用了在历史基数上追加一定比例的增量预算编制方法，部分高校虽然采用了零基预算，但是在编制过程中受人员业务素质和资料收集不全的局限，对零基预算编制数据缺乏细致的分类和审核，预算编制结果与实际脱节，从而对预算绩效管理效果产生不利影响。
3.高校预算绩效管理的评价机制有待改善。一是绩效评价与绩效目标的融合度有待提升，即绩效目标的设置在科学性和全面性方面存在瑕疵，而预算绩效评价则主要是以绩效目标为依据，一旦目标存在瑕疵或者缺失，将会造成高校的绩效评价弱化为合规性考核；二是预算绩效评价指标的体系不够完善，一方面对项目支出所设置的共性评价指标与高校的服务特性存在不适应性，不能客观科学地进行绩效评价，另一方面则是对基本支出没有设置绩效评价指标，造成预算绩效评价难以充分发挥作用；三是对于预算绩效评价的结果运用不够充分，即在实务中预算绩效评价一般是在预算编制完成并执行之后才进行的，具有一定的滞后性，从而造成预算管理与绩效评价的契合度不高，从而影响了绩效评价对预算管理的约束管控效果。
四、高校优化预算绩效管理的对策
1.对高校预算绩效管理的流程进行改进和优化。健全完善的预算绩效管理流程使理清预算绩效管理不同环节之间相互关系，强化预算绩效管理效果十分重要，在此结合新预算法的相关内容以及高校的预算绩效管理实践，将其预算绩效管理的流程设计如图1。在图1中，在预算绩效目标设定之后，从预算编制到预算绩效评价结果对预算编制产生相应的结果反馈，从而形成了一个较为完整的闭环，并在各个环节辅以相应的内部和外部监督，最终使得预算绩效管理形成一个良好的实施环境，促使其能够充分发挥管控作用，提升财政预算资金的使用效率和效果。
2.高校优化预算绩效管理的具体路径。一是要对预算绩效管理理念进行强化，为其有效实施创造一个较为良好的环境。高校一方面要通过各种培训、制度宣贯以及会议传达等方式对预算绩效管理理念进行强化，提高所有人员参与预算绩效管理的主动性和积极性；另一方面则是高校的决策层、预算执行部门管理层、预算编制人员和财务人员要转变传统预算管理理念，在预算管理过程中积极从绩效的视角来对预算管理的各个环节进行审视，从而来改善高校在预算管理过程中不重视绩效的认知偏差问题，为预算绩效管理的有效实施提供实施环境。二是对高校的预算编制绩效管理进行优化。首先是在预算绩效管理目标的明确方面，要在遵循具体、可衡量、可实现、相关性以及时限性等基本原则的基础上，分别结合预期产出及效果、成本资源耗费以及服务对象的满意程度等预算绩效影响因素进行目标明确，从事前为预算绩效管理的科学合理性奠定基础；其次是要从提升预算编制的全面性和完整性入手加以优化，即高校应当对自身的业务进行梳理和分析，要确保所有应纳入预算管理的收支均已纳入，从而为预算绩效管理所需基础数据的真实性和完整性提供强有力的保障，这样才能为预算绩效管理的科学性和合理性创造条件；最后是要对预算的编制方法进行改善，即在以绩效目标为导向的基础上，结合不同业务的特点，综合运用零基预算、增量预算和成本效益绩效预算的编制方法，在提高预算编制效率的同时，还能有效改善其与实际的契合度，提高预算绩效管理的效果。三是要对预算绩效的评价考评机制进行优化和完善。要通过预算绩效考评机制的健全与完善来优化高校的预算绩效管理，须从两个方面来实施：一方面要对绩效考评机制进行完善和强化，即分别从建立以财务部门为主导的多角度评价体系、强化对基本支出的预算绩效评价、从投入、过程、效果和结果四个环节设计不同级别的指标内容和分值形成指标评价体系、采用定性和定量相结合的绩效评价方法等步骤对预算绩效的考评机制进行优化；另一方面要从形成问题反馈及整改的闭环、与预算编制实现联动以及形成对高校管理层的绩效问责机制等角度来强化对预算绩效管理结果的应用度，充分发挥其在高校预算管理过程中的管控作用。
五、结语
本文以高校的预算绩效管理为研究对象，在从多个角度对高校实施预算绩效管理存在问题进行分析总结的基础上，分别从优化预算绩效管理的流程以及具体环节的角度提出了高校健全和完善其预算绩效管理机制，增强预算绩效管理效果的方法和对策。
参考文献
1.李志情，董玲.高校预算绩效管理存在的问题及建议.会计之友，2016（03）.
2.陈燕飞.新《预算法》背景下高校预算绩效管理问题探析以H高校为例.南昌航空大学，2019.
作者:赵金娃 单位:大连民族大学
