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摘要：预算绩效管理是我国深入财政体制改革，提升基层行政事业单位内部治理能力的关键举措。本文以行政事业单位落实预算绩效管理为研究对象，探讨预算绩效管理对单位运行质量提升的积极作用，同时，对其实施过程中亟待突破的难点问题和完善举措提出意见，以期进一步服务于行政事业单位的预算绩效管理工作。
关键词：行政事业单位；预算管理；预算绩效管理
一、引言
预算绩效管理是指将系统化的绩效考评方法和工具融入单位预算编制与执行过程的一种监督管理模式。通过对预算目标设定、执行举措制定、预算偏差自纠等方式，实现政府对年度公共事业及资源管理进行计划、编制与执行的动态化管理方式。预算绩效管理的推行体现了国家对财税制度改革的高度重视，是财政改革过程中充分发挥预算制度改革引领作用的体现，也是行政事业单位利用现代管理理念和方式强化单位内部治理能力的重要举措。
二、行政事业单位实施预算绩效管理的现实意义
加强行政事业单位的预算绩效管理制度，一方面有利于行政事业单位更好地聚焦阶段性的重点任务，集中有限的财政资金和公共资源，提供更多高质量的公共服务；另一方面，有利于行政事业单位对自身工作安排的合理性、财政资金利用的有效性进行检查，提高行政事业单位内部治理能力，降低财政资金管理风险。行政事业单位实施预算绩效管理的现实意义主要体现在以下三个方面。
1.强化行政事业单位预算管理。预算绩效管理有助于强化事业单位预算编制的合理性。一方面，预算目标与具体执行举措制定时，以绩效审核的方式来检查预算目标制定合理性，对于预算目标制定不合理、不科学、不具可行性的及时提出修正意见。另一方面，在预算执行过程中，预算目标与预算执行情况的偏差较大时要及时纠偏，分析原因，对影响要素的可控性、持续性进行预判并给出建议，及时调整优化。预算绩效管理也强化了财政资金支出考核，对资金使用方向和效率进行考核，严肃问责机制，同时实现对预算执行人员的监督和约束。
2.提升行政事业单位整体运行质量。行政事业单位实施预算绩效管理以全员、全过程的参与为基本特征，调动各部门人员关注预算目标、计划与举措的积极性和主动性，强化关键任务的层层分解与执行，落实任务责任人与协同人，确定任务的关键节点和时间，及时对任务完成情况进行动态跟踪。通过对重点项目或关键任务的持续跟踪，推动各部门服务质量和工作效率均得到显著提升，从而提高行政事业单位整体运行质量。
3.促进行政事业单位接受更广泛的监督。通过预算绩效管理办法的实施，行政事业单位对于财政资金使用和项目进度更加公开化、透明化，促使行政事业单位接受更广泛的社会和群众监督，不断提高政府预算精益化管理质量，聚焦于服务型、阳光型政府建设，把服务社会、服务群众作为预算目标制定的出发点，不断提升公共服务价值。
三、行政事业单位加强预算绩效管理的建议
1.实施难点（1）绩效指标设定方面。一方面，我国行政事业单位类别繁多，受历史因素影响分类较为复杂，各行政事业单位的职能分工不同，服务内容不同，造成了绩效指标的设定不具有普适性，各行业、各部门都需要一套适合本行业、本部门特点的评价指标，这项工作尚在起步阶段。另一方面，由于预算绩效考核指标的稳定性不够，且缺少横向和纵向的对比，对行政事业单位的预算执行情况与业绩评价很难客观真实地反映出来。（2）绩效管理方法方面。当前，我国行政事业单位预算绩效管理办法也仍在探索和归纳，在预算绩效管理与单位内部控制的结合方面，在强化信息化手段应用、综合运用财政大数据平台方面，在绩效运行跟踪监督及根据反馈结果纠偏方面，在绩效评价结果运用方面，都只是建立了制度框架，缺少实践的检验和大量实践经验积累，还需要不断地总结和完善。（3）绩效目标评价方面。行政事业单位在实施预算绩效评价中需要经过单位自评、上级部门复评两阶段，各阶段实施的绩效评价均需要依据统一的绩效评价标准。在财政部门设定的绩效评价标准上，不同行政事业单位可实现的指标量级可能相差悬殊，按照统一的评价标准是否科学合理还有待商榷。另外，行政事业单位的自评部分通常具有较强的主观性，为了提升自评成绩，一些单位在自评分数核算时未严格按照评价标准的口径去实施。有些评价标准的制定脱离实际，实施成本极高，甚至不具备实施的可行性，造成最终的评价结果可能与项目、任务实施情况存在一定差异。
2.改善举措。（1）重视预算事前绩效评估，强化预算资金与绩效挂钩。积极引入具备专业资质的独立第三方，对下一年度预算或即将开展的项目预算进行事前绩效评估，并形成专题报告。针对项目实施可行性，项目投入产出比，绩效目标合理性、筹资合规性等进行全面客观地评估，并对最终的绩效目标结果给出结论性建议。评估通过后，审核评估结果作为年度预算安排的依据。目前，一些地方政府通过对项目事前绩效评估工作，形成了对项目预算的精准编制，提高了后期项目整体推进及实施效率和质量。一方面，事前绩效评估工作有助于项目整体可行性的研判，科学地控制项目落实优先顺序，提高政府资金利用率和服务质量控制；另一方面，事前评估报告帮助行政事业单位对项目预算绩效指标设定进行预先推演和参考，有助于后续预算绩效管理的落实，强化对项目预算编制与执行的高度监管。这种绩效评估方式促使预算单位不断提升预算编制和执行精准度，体现预算执行效果，促使部门和单位间形成良性的绩效竞争机制。（2）合理编制预算，加强绩效目标管控。行政事业单位要从上至下强化预算绩效管理意识，要让全员认同和理解预算绩效实施目的，要从预算编制这个绩效管理的源头抓实做细。在设定绩效指标体系时，需要全面考虑行政事业单位的工作任务和关键计划，合理设定量化指标与定性指标。适当制定个性化指标，既关注指标体系的整体性，又要在体系内突出工作内容的特殊性。绩效目标的设定要充分考虑行政事业单位的单位职责和功能定位，统筹把握资金、成本、日常运营、履职能力、社会需求等因素，既要融合预算绩效目标、执行进度、预算支出率等关键预算指标，又要考虑单位发展运营质量指标，制定出符合单位自身特点的预算管理指标体系，从日常业务活动全过程对预算执行进行管理与约束，指导财政资金的合理配置及预算计划制定，提高预算绩效管理的有效性。（3）健全预算绩效机制，与内部控制融合。在开展预算绩效管理过程中，要健全并实施全过程的动态跟踪监控机制，对预算执行过程的偏差及动态需求变化进行跟踪管理，强化对预算执行情况的监督，定期对项目预算执行进度、资金到位支出率、项目绩效目标完成情况等关键进程进行监督和管控，及时纠偏。对预算执行中的风险点进行识别和预判，及时提示相关部门预算偏差并给予调整意见。不断关注实施全过程的预算执行风险，以确保财政资金在用途上和规划上的合理合规性。预算绩效管理要与单位内部控制进行有机结合。行政事业单位在开展预算绩效管理过程中，要关注其与内部控制之间的内在联系，理解和认识预算绩效管理本质上是对行政事业单位日常活动开展内控的过程，二者相互补充，相互融合，共同实现财政资金利用率提升的目的。从资源统筹、科学布局、方案制定上将内部控制机制与预算绩效管理有机结合起来，以更好地发挥预算绩效管理在监督和约束活动行为的职能，从而督促全员对单位预算目标的达成形成合力，通过自身行为的改善来提升组织的经济运行效益。（4）强化信息化手段的应用。随着移动互联时代的到来，行政事业单位要不断加强对信息技术的应用程度，构建起预算绩效评价体系的信息化平台，结合单位的预算管理、资金收支管理和内部控制管理系统，建立动态的绩效评价信息化平台，集成事业单位年度预算绩效目标自评、复评、评价反馈、结果应用等基本功能模块，形成线上管理，实现行政事业单位预算绩效全过程信息化管理方式。（5）完善预算绩效评价与结果应用。预算绩效考核评价及其结果的应用是预算绩效体系闭环管理的最为关键的一节。预算绩效考核机制有效地将预算绩效管理目标层层分解到各单元责任人，各级组织部门及人员通过绩效评价与个人年度综合考评成绩挂钩，不断加强自我监督和约束，加强全员对财政资金使用的重视和关注。预算绩效考核机制除了对考核指标、考核方法、考核内容及周期、评价结果等进行约定，也要关注对全员的引导和激励设计。通过个性化激励方式，鼓励一线工作人员主动对标绩效目标，提高预定目标的执行率。建立落实预算绩效责任制，以部门为单位对考核结果进行公开公示，形成内部比学赶帮超。财政预算绩效评价结果应用机制，可增强组织对财政资金预算管理的内生动力，加快服务型政府职能的转变。
四、结语
预算绩效管理在实施过程中仍需要不断摸索经验，总结方法，加强绩效指标设定、绩效考核方法的突破创新，借助信息化、智能化技术手段不断完善预算绩效考核体系，打造更加科学、高效的预算绩效管理平台，致力于财政目标的实现，持续提高财政资金利用率，不断改善地方经济和营商环境，提升行政服务质量，建立阳光高效、廉洁自律的服务型政府。
参考文献
1.杨春.加强行政事业单位预算绩效管理探析.中国集体经济，2019(29).
2.赵燕.行政事业单位预算绩效管理体系的构建策略.行政事业资产与财务，2019(05).
3.黄静敏．基于内部控制视角下的行政事业单位绩效预算管理分析.财会学习，2019(18).
作者:张文武 单位:济南市道路桥梁服务中心
