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摘要：我国资本经营预算建立十余年以来，其监督管理不断发展变化，但是在现阶段执行过程中仍存在很多不足。本文通过各位学者的研究、结合目前资本预算的现状，分析资本预算存在的主要问题，提出结合绩效管理完善资本预算的建议。
关键词：国有资本；预算；监督；绩效管理
国有资本经营预算（以下简称资本预算）是国家以出资人身份依法取得国有资本收益，并对所得收益进行再分配而发生的各项收支预算，是财政预算的重要组成部。资本预算是以2007年9月国务院《关于试行国有资本经营预算的意见》（国发［2007］26号）为标志，正式建立了有关制度，结束了国有企业无需上交利润分红的历史。自资本预算制度正式实施后，我国学者也加大对其研究。随着资本预算发展，根据学者对其研究的内容。我们认为其理论研究主要分为三个阶段：一是对国有收益上缴的讨论，即如何确定企业上缴比例的；二是对国有资本支出的讨论，即资本预算安排对象是否包含公共服务对象；三是对资本预算绩效考核的讨论，即如何评价国有资本经营预算使用效果。本文主要针对第三部分内容，讨论如何通过全面绩效管理完善资本预算监督体制。
1国有资本经营预算绩效评价及监督管理研究
从现有的文献来看，国内资本预算绩效评价和监督管理的研究并不丰富，但是经过梳理发现，近年来我国也有不少学者对此进行了探索研究。钟文［1］（2011）认为应将资本预算经营绩效分为三个层级，根据层级构建指标体系，即分别针对国家出资者、法人出资者和法人治理进行绩效评价，构建符合资本预算管理体制的绩效评价方法。张舒［2］（2013）提出预算支出绩效评价指标体系应有定量和定性双重指标构成，以彰显客观、科学、公正原则，还应采用层次分析法来确定不同指标权重。吴俊培、赵斌［3］（2015）认为要完善资本预算支出项目监督与绩效评价体系，杜绝缺位现象。审计和分配预算支出时，应优先考核该项支出产生的社会效益，然后才是经济效益。杨志安、贾波［4］（2018）提出要进一步健全内部监督和外部监督两大体系，完善预算监督流程和监督方法，强化资本预算监督的对策选择，发挥公众等第三方监督作用。综上所述，资本预算绩效评价和监管管理近年来一直处于探索阶段，学者普遍认为资本预算监督体制必须建立，但绩效评价指标体系必须有别于公共预算和企业预算，在制定监督评价体系时应充分考虑国有企业所处行业及地位，不仅要满足国家作为投资主体的要求，还要考虑到企业战略定位和目标及现代企业治理要求等问题。
2国有资本经营预算监督管理现状
我国的资本预算监督体系是由外部监督和内部监督构成。外部监督体系由人民代表大会、审计署和社会公众组成，人大对资本预算进行审批，审计署通过专项审计进行监督，社会公众通过政府公开信息约束资本预算收支行为。内部监督体系由财政部、国资委、中央预算单位等内部治理机构组成，对预算编制、执行和决算负有监督责任，通过绩效评价及专项检查等当时强化预算约束。各监督主体结合各自权责，对资本预算的收支办理、合规使用、使用效率等内容进行监督约束。现行的资本预算绩效评价制度是从2012年开始，以部分中央企业为试点开始推行，评价内容包括资金管理和使用效果两个方面，具体通过资金使用合规性、项目决策审批、科研报告编制和实施效果评价方式体现，一般以评价部门、中央企业和第三方机构合作完成，作为改进资本预算制度、明确支出方向及后续资金分配的参考。虽然目前没有明确的法律制度文件对资本预算进行监督检查，但专项检查确实各监督主体采取的主要手段。
3现行监督体制存在的问题
根据资本预算流程管理的规定，资本预算主要分为编制、执行和评价三大部分，下面我们从这三个方面分析资本预算监督存在的主要问题。
（1）资本预算编制监控存在局限性
资本预算编制是自下而上的，企业编制项目支出更多的立场是从企业出发，缺少对国家宏观产业结构调整和整体经济布局的考虑。而作为预算编制的直接上级单位国资委在编制草案讨论和审查时，通常局限在规范性和原则性上，对其科学性和可持续发展性审查不够。财政部门在审核国资委的预算草案时主要考虑的是资本预算支出类别和金额，对具体内容审查不够细致。全国人大虽然在法律上是预算监督的主题，但在预算编制过程中并未完全参与其中，对编制主体缺乏实质的约束。
（2）资本预算执行过程中监督缺位
一方面体现在内部监督乏力，主要是因为多数国有企业的董事长兼具总经理职责，身份的一致性导致监督者的独立性缺乏，不能高质量实现监督目的。另一方面体现为外部监督受限，主要是因为外部监督主体对资本预算信息掌握不足，而且过多强调合规性忽略资本运营性，导致监督效果不足。
（3）资本预算评价存在漏洞
目前资本预算评价的重点在资金使用的合规性，对于投资效果的评价机制不健全，形成了监管漏洞，而且绩效评价结果缺乏运用，反馈结果没有应用，不能形成良好的互相促进机制。
4结合绩效管理完善监督机制
（1）选择适合的绩效评价方式
资本预算绩效评价应全面覆盖整个预算编制、执行和决算全过程。在预算编制的初期，必须根据上报预算的内容，确定合理的预算绩效目标。在预算执行过程中，应定期或不定期对预算执行进度和与绩效目标进行监控，推动预算稳中有序进行，对于不能满足绩效目标的预算，及时作出调整。在决算时，按照绩效目标进行业绩评价，确定资本预算使用效果。
（2）确定合理的绩效评价目标
资本预算的绩效评价应根据国有企业的性质来确定，在侧重国有资产保值增值和优化经济布局为基础目标的前提下，分类考核企业改革、结构调整和资本回报等差异化指标。对关系国家安全、国民经济命脉等负有特殊职能的企业，在保证其可持续发展的基础上，以确保国家安全、提供民生保障、发展前瞻性产业为目标。对于处在完全竞争领域的企业，要在实现保值增值为基础上，以提高盈利能力、提升国际化水平、严控经营风险为目标，对于公益类企业，要在落实国家战略要求的基础上，以控制成本、提高运营效益为目标。
（3）提供全面的绩效评价报告
监督主体通过专项检查、专项评价等方式对资本预算绩效评价体系进行综合评定，结合绩效目标，对国资本预算执行过程中资金使用、经济效益、社会效益等指标对国有企业业绩及收入、支出形成绩效评价结果意见，总结资本预算管理取得的成效和不足，并将分析报告报送全国人大及相关工作委员会，并提供相应的参考建议。
（4）全面落实监督主体责任
资本预算报告的使用主体包括：行政部门、投资者和债权人、评估机构、社会公众等，各相关人员应对报告中的相关信息进行甄别分析，判断其真实性和有效性，履行对资本预算的监督主体职能，形成事前、事中和事后的全流程监督。同时强化全国人大、审计署、社会公众等第三方的外部监督，实现内外结合的监督体系。
参考文献：
［1］钟文．国有资本经营绩效评价研究［D］．西南财经大学会计学．2011．
［2］张舒．国有资本经营预算支出绩效评价指标体系及权重研究［J］．学术论坛，2013，36（09）．
［3］吴俊培，赵斌．国有资本经营预算：概念界定，地位作用和问题分析［J］．地方财政研究，2015（09）．
［4］杨志安，贾波．我国国有资本经营预算的监督问题研究［J］．辽宁大学学报，2018（6）：111－117．
［5］陈利华．国有资本经营预算体系及运行机制的研究［J］．财经界，2019（2）：89－90．
［6］张银平．浅析完善国有资本预算制度［J］．现代国企研究，2018（12）：36－39．
［7］郭沛廷．基于国家治理得国有资本经营预算改革研究［D］．2017．
［8］李永刚．全面实施财政预算绩效管理方略［J］．开放导报，2019（5）：96－99．04
作者:陈舒琦 史六顺 丁锐 单位:中国机械工业集团有限公司 中国地质装备集团有限公司