前言：寻找写作灵感？中文期刊网用心挑选的中央部门预算绩效管理问题与建议，希望能为您的阅读和创作带来灵感，欢迎大家阅读并分享。
全面实施预算绩效管理是政府治理方式的深刻变革，是国家治理体系和治理能力现代化的重要标志。2003年10月，党的十六届三中全会提出“建立预算绩效评价体系”，随后，中央和地方逐步试点开展预算绩效管理。2014年12月，《预算法》修订实施，把“讲求绩效”作为各级财政预算遵循的基本原则。2014年，国务院出台《关于深化预算管理制度改革的决定》（国发[2014]45号），明确“健全预算绩效管理机制”。党的报告中指出，“建立全面规范透明、标准科学、约束有力的预算制度，全面实施绩效管理”，将预算绩效管理上升到完善国家治理的新高度。2018年9月，中共中央、国务院印发《关于全面实施预算绩效管理的意见》（中发[2018]34号），提出要加快建成全方位、全过程、全覆盖的预算绩效管理体系，开启了我国预算绩效管理的新阶段。在中央部门决算报告中公开预算绩效管理工作开展情况相关内容始于2016年。2016年，财政部在下达中央部门预算时，首次要求将各部门的项目绩效目标、绩效指标、资金合同同时批复下达。同年，部分中央部门在当年公布的2015年部门决算中首次公开了部分绩效评价信息。2017年，“项目支出绩效自评表”首次出现在年度决算报告里。2017年底，财政部发文要求所有中央部门在总结2016年度绩效自评工作经验的基础上，对照年初填报的绩效目标及指标，对2017年所有一级项目、二级项目预算执行结果开展绩效自评。2019年，94个中央部门向社会公开部门决算，其中有91个中央部门公开了绩效评价相关内容。其中，公开的绩效自评报告共231个，以部门为主体开展的重点绩效评价报告共70个，以财政部为主体开展的重点绩效评价报告共8个。本文对上述预算绩效相关内容进行了梳理和分析，总结了当前中央部门预算绩效管理工作中存在的问题，并为下一步推进预算绩效管理工作提出政策建议。
一、研究内容与研究方法
本文选择2019年中央部门公布的2018年度部门决算报告，摘取其中“预算绩效管理工作开展情况”内容，对开展预算绩效管理的项目及其资金规模、绩效自评情况、重点绩效评价情况等内容进行分类分析。重点关注的问题包括：中央各部门向公众提供了哪些预算绩效信息？各部门公布的绩效信息之间存在哪些差异？各部门绩效自评和重点绩效评价的得分情况如何？各部门在预算绩效管理中存在的主要问题有哪些？具体研究方法为内容分析法，即把一些非结构化、无序的文本转化为可供分析的格式化文本的一系列方法。
二、分析与发现
（一）预算绩效自评情况
中央部门预算绩效自评对象主要集中在一般公共预算。从公开数据来看，2018年，共有84个部门公开了开展绩效自评的一般公共预算项目的数量和金额，一级项目共计1603个，二级项目共计59506个，自评总金额达到4663.78亿元，共有85个部门在报告中公布“开展绩效自评金额占一般公共预算项目支出总额的100%”。此外，共有19个部门公开了开展绩效自评的政府性基金预算项目的数量和金额，项目共计772个，自评总金额达1114.22亿元，共有17个部门在报告中公布“开展绩效自评金额占政府性基金预算项目支出总额的100%”。从具体自评报告情况来看，2018年，83个中央部门公开了231个项目的自评结果，平均自评得分为94.24分。231个项目的预算金额合计为791.27亿元，项目执行金额合计为731.24亿元，平均执行率为92.41%。整体来看，公开的绩效自评项目执行率较高，说明大部分项目能够及时按计划完成，项目执行管理水平较高。为进一步对比分析各年度中央部门绩效自评工作开展情况，我们对2016年至2018年中央部门公开的绩效自评情况进行了梳理，详见表1。由表1可见，中央部门公开绩效自评的数量呈现逐年增长趋势，说明预算绩效信息披露透明度越来越高。但是，绩效自评分数呈现逐年下降趋势，且90分以下项目个数逐年增加，这说明各部门开展绩效自评工作的严谨性有所提升，打分偏于严格、保守。在自评报告中，绝大多数自评项目披露了自评发现的问题及原因，以及下一步改进措施，本文对此进行了分类分析，结果如表2、表3所示。由表2可知，除与项目内容相关的具体业务因素外，有部分共性因素影响各部门各项目的顺利开展，包括绩效目标、绩效指标设定不够合理，项目执行进度较慢，项目计划制定、需求预估不够合理等。此外，由于机构改革等客观因素的出现，部分项目的开展也受到了一定影响。由表3可知，除与项目内容相关的具体业务措施外，各部门各项目提出的下一步改进措施也具有一定的共性，包括提高绩效目标、绩效指标设置的科学性、合理性，强化预算执行管理、加快项目执行进度，提升计划制定的准确性和合理性，提升项目管理水平等。
（二）重点绩效评价情况
从公开数据来看，2018年，共有79个部门公开了开展重点绩效评价的项目数量和金额，评价项目共计420个，评价总金额达到636.46亿元。其中，有40个部门委托第三方机构开展重点绩效评价。从评价主体来看，重点绩效评价可分为以部门为主体开展的重点绩效评价和以财政部为主体开展的重点绩效评价两类。1.以部门为主体开展的重点绩效评价情况。2018年，共有70个部门公开了以部门为主体开展重点绩效评价的绩效评价报告。从绩效评价结果来看，平均绩效评价得分为91.57分，51个项目评价等级为优,18个项目评价等级为良。70个项目的预算金额合计为171.78万元，项目执行金额合计为159.99万元，平均执行率为93.13%。可见，公开的重点绩效评价项目执行率较高。在上述重点绩效评价项目中，有17个项目同样作为该单位的绩效自评项目予以公开。如表4所示。对比表4中各项目绩效评价得分和绩效自评得分来看，76.47%的项目绩效评价得分低于绩效自评得分，平均分差为4.49分。由于绩效评价大多数为委托第三方开展，因此可以认为，外部因素的增加使得评分更加严格。2.以财政部为主体开展的重点绩效评价情况。2018年，共有8个部门公开了以财政部为主体开展重点绩效评价的绩效评价报告。从绩效评价结果来看，平均绩效评价得分为83.12分，1个项目评价等级为优，3个项目评价等级为良，3个项目评价等级为中。具体情况如表5所示。由表5可知，以财政部为主体开展的重点绩效评价，评分更加严格，参评项目得分普遍偏低。综合以上结果来看，中央部门预算绩效评价得分随外部评价因素的增加而降低，具体来看，自评得分最高，以部门为主体的绩效评价得分次之，以财政部为主体的绩效评价得分最低。
三、中央部门预算绩效管理存在的问题
（一）绩效自评质量有待提升
根据中央部门公开绩效自评结果测算，231项中央部门项目自评价平均得分94.24分，与前两年的平均得分96分、95.96分相比已有所下降，但仍然偏高。其中，自评价100分的项目有6个，得分超过99分的项目有33个，占自评价项目总数的14.29%。该类项目基本上是因为在支出进度方面有少量扣分，其他评分项目均无扣分。但对比绩效评价结果，特别是第三方参与评价和以财政部为主体开展的绩效评价结果来看，绝大多数项目在产出数量、质量、成本、时效、社会效益、可持续影响及服务对象满意度等方面仍远未达到不扣分的水准。
（二）项目管理水平有待提升
从自评发现问题及原因来看，绩效目标、绩效指标设定不够合理，项目执行进度未达预期，计划制定,需求预估不够合理导致执行出现偏差，项目管理制度、水平有待提高等，是各单位较为共性和普遍的问题，体现出项目管理水平尚有较大的提升空间。
（三）预算绩效公开内容存在信息偏差
中央部门对于自身披露的预算绩效信息具有很大的自由裁量权。部门倾向于选择自认为项目管理水平较高、预算执行情况较好、产出效益较为明显的项目进行绩效评价；在信息披露环节，倾向于选择评价结果较好的项目予以公开。以财政部为主体开展的绩效评价得分显著低于以部门为主体开展的绩效评价得分，从侧面印证了这一现象。因此，仅通过公开的绩效评价信息，可能无法准确地体现中央部门真实的项目绩效情况，出现信息偏差和信息失真现象。
（四）预算绩效公开信息未充分考虑公众的监督需求
一是由于部门公开的绩效信息还是很有限的，公众缺乏对披露项目全局性的认识，也很难把握绩效目标、绩效指标中基本术语的具体意义，因此难以真正了解预算资金的使用目的、支出方向和最终效果。二是中央各部门公开的预算绩效信息在具体内容、结构和表述方式上存在差异，降低了信息的可理解性和可比性，使得公众难以进行横向比较。三是目前在部门决算公开的预算绩效管理情况中，仅对当年项目自评和评价情况进行说明，并提出改进建议，但具体整改落实情况、绩效结果实际应用情况，公众无从得知。
四、政策建议
（一）提升预算绩效标准化水平
一是以标准化为目标，持续完善绩效指标体系。特别是要完善共性绩效评价指标体系，探索建立分行业、分领域、分层次的绩效指标体系，明确绩效标准，推动绩效指标和评价标准科学合理、细化量化、可比可测，夯实绩效管理基础。二是以标准化为要求，全面规范预算绩效信息公开。建议统一决算报告中“预算绩效管理工作开展情况”部分模板，明确需要披露的内容，并对绩效自评表和绩效评价报告的格式和内容进行统一规定，提升信息披露水平。
（二）加大外部力量参与预算绩效工作的力度
一方面，建议加大第三方机构参与绩效评价的力度，尚未引入第三方评价的部门应尽快启动第三方绩效评价试点。另一方面，建议财政部在要求各部门选定绩效评价项目时，引入随机机制，降低部门在选择参评项目和公开项目中的自由裁量权。
（三）在预算绩效自评和评价中引入权责发生制
基于预算会计的收付实现制，预算绩效管理中的预算执行进度等指标也以收付实现制为基础，这便容易产生项目执行与资金支付不匹配的问题。例如，部分年底合同尾款将于次年支付，但实际上应该视同于费用已发生。若按照权责发生制，则能够更加直观和准确地体现费用发生情况，有利于保证绩效信息与财务信息的完整性和可靠性。（四）公开绩效评价结果应用情况，建立跨年度衔接机制预算绩效管理要求将绩效自评和评价结果作为下一年度预算编制、改进管理和完善政策的重要依据，因此，建议在下一年度的决算公开报告中，增加对上一年度预算自评和评价结果的应用情况的说明，健全绩效评价结果与预算安排、改进管理、政策调整的挂钩机制，切实做到“花钱必问效、无效必问责”。同时，通过加大绩效信息公开力度，畅通社会公众参与绩效管理的渠道，倒逼财政部门、预算部门和单位提高资金使用效益。
作者:王晶
