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摘要：本文通过梳理第三方机构在预算绩效管理中的发展历程，分析了我国全面实施预算绩效管理以来，不同类型第三方机构参与绩效评价工作遇到的困境，并就如何解决当下的困境进行研究和探讨。
关键词：全面预算绩效管理；绩效评价；第三方机构
随着全面实施预算绩效管理的推进，由财政部门牵头、预算单位的绩效自评已不能满足各预算部门当下工作的需要，《财政部关于推进政府购买服务第三方绩效评价工作的指导意见》（财综〔2018〕42号）文件的出台细化了财政部门利用第三方的工作。在政策的支持下，可参与绩效评价工作的第三方机构的范围得到一定扩充，包括学术机构、非营利组织、私营企业等。经过多年的发展，目前在实践中参与预算绩效评价第三方机构主要包括依托高校成立评价研究中心和营利性中介机构。回顾第三方机构在预算绩效评价中的发展历程，依旧面临诸多困境亟待解决。
一、第三方机构参与预算绩效评价的发展历程
根据以往中央全会中对预算绩效管理的定位以及财政部预算司出台规章政策的主要内容，将我国预算绩效管理划分为三个阶段.2003年至2011年是“探索试点”的起步阶段。自党的十六届三中全会提出“建立预算绩效评价体系”之后，以《中央部门预算支出绩效考评管理办法（试行）》的通知（财预〔2005〕86号）为例，其考评内容“主要为绩效目标的完成情况……重大项目……原则上应聘请具有相应资质的外聘专家或中介机构进行，……一般性项目可以由本部门内部相关业务人员进行”，提及了预算绩效评价可以利用第三方机构的工作，第三方机构“试水”预算绩效评价。2004年甘肃省首次推行政府绩效第三方评估，此后，厦门、深圳、杭州等地方政府于2006年、2007年分别开展第三方评估。但这一阶段的规章政策尚未考虑第三方机构执业独立性和对执业质量的监管等问题。2011年至2017年是“体系建设”的发展阶段。这一阶段，在新《预算法》颁布的前后，财政部陆续出台了系列关于加强预算绩效管理的政策文件。《财政支出绩效评价管理暂行办法》（财预〔2011〕285号）的出台，健全了预算绩效管理评价工作体系，为预算绩效管理评价流程、评价指标框架和绩效报告提供了具体的指导意见，丰富了评价对象和评价内容。在利用外部专家和中介机构时，指出“财政部门应当对第三方组织参与绩效评价的工作进行规范，并指导其开展工作”。而《预算绩效管理工作规划（2012―2015）》（财预〔2012〕396号）则强调了“第三方评价可以在接受财政或预算部门委托的情况下独立开展”。2017年之后是“全面实施”的建设阶段。自党的报告提出“全面实施绩效管理”，财政部颁布的《中共中央国务院关于全面实施预算绩效管理的意见》（财预〔2018〕167号）提出要在预算“编制环节、执行环节、决算环节”实施的预算绩效管理，同时也提到“引导和规范第三方机构参与预算绩效管理，加强执业质量全过程跟踪和监管”。
二、第三方机构参与预算绩效管理评价的困境
1.不同类型的第三方机构“短板”不同
（1）依托高校成立的评价研究中心。依托高校成立评价研究中心特点是“侧重理论”，其中最为重要的工作内容是负责开展政府绩效评价前沿理论及实务规范研究，同时对接地方政府相关绩效评价项目及咨询工作。一些评价研究中心，如华南理工大学政府绩效评价中心在探索预算绩效管理的过程中，不仅承接多项国家重大课题，也为部分地方政府提供绩效评价及决策咨询，实现了双赢。若想以评价研究中心推动第三方机构预算绩效管理评价工作，仍面临下述两个方面的问题。一是评价研究中心数量仍然较少。目前可在搜索引擎查实的评价研究中心不足十家，且多集中于北上广等经济较发达地区，虽然其他省市通过购买异地预算绩效评价服务在一定程度上能够解决对第三方机构独立性的争议，但是难免会遇到“水土不服”的情况；加之预算绩效管理评价是动态一体化的过程，在没有信息平台时，异地绩效评价有时难以解决“及时性”的问题。二是尚未形成国家级研究评价协会。目前，各地研究评价中心多以“校政合作”的方式由省级财政厅牵头成立，多数研究评价中心的工作已取得显著成效，工作模式对其他省市的预算绩效管理评价工作具有借鉴意义，值得在全国范围内推广经验成果。目前，财政部下设的全国预算与会计研究会主要作为社会学术团体，一定程度上难以承担研究评价中心工作模式和经验的推广。（2）营利性中介机构。营利性中介机构的特点是“侧重实务”，相对于高校注重国内外预算绩效管理评价的理论研究，营利性中介机构更注重实务层面的操作。以资产评估事务所为例，任何服务都是需要具有专业知识储备人才在评估准则要求下执行，并且无论是事前、事中还是事后，都要接受行业协会及法律监管，才能使评估师在执业真正做到“有依据”“有功夫”“有惩戒”，保证执业质量。资产评估事务所若想将预算绩效管理评价作为业务扩展的方向，仍面临三个方面的问题。一是虽然2011年至2014年期间财政部制定了诸如评价方案和共性指标体系（财预〔2011〕285号、财预〔2012〕396号、财预〔2013〕53号和财预〔2014〕45号），一些省市的研究评价中心基于地方特色建设的个性指标库，其他省市在评价过程中对这些指标“拿来就用”，是否适合预算单位所在的省份的实际情况还有待商榷，评价人员在实际工作中缺少具有可操作性的评价指标体系。二是已出版预算绩效管理评价书籍刊物多以理论研究为主，鲜有公开的、成熟的案例以供学习参考，不具备中介机构培养专业人才的可行性，致使实务中具备完整知识体系、能够专门从事预算绩效评价的人才匮乏，营利性中介机构承接该业务“心有余而力不足”。三是目前已颁布实施的法律法规尚未针对预算绩效管理评价行为制定惩戒条款，以《资产评估法》为例，第七章“法律责任”共有十一条条款规定了评估专业人员和评估机构的法律责任。而如何界定评价人员和评价机构在评价工作中的责任以及如何惩戒，在法律层面暂时还是空白。
2.第三方机构在评价工作中会面临“数据障碍”
各省市财政部门在引入第三方机构实施绩效评价时，其独立性一直备受争议，其中主要原因在于委托方和各地方监管方实质上是一体双面，容易对第三方机构实施“压力”；且基于财政性资金无法做到实时公开等原因，未受聘的第三方机构和社会团体其实很难对预算管理的各环节实施全方位监督。2019年财政部在全国范围内共设立35个监管局能够遏制委托方的施压，有效解决第三方机构独立性不足的问题。那么，委托方提供的信息数据的真实性将成为影响绩效评价的公允性又一重要影响因素。以“广东省财政预算指标库”提供的指标数据表为例，指标的评分标准=实际值/计划值×指标分值，实际值来源于评价考核现场采集数，而现场采集数亦是由委托方提供的，若委托方对实际数据蓄意修饰，第三方机构将面临“数据障碍”的问题。不对数据的真实性进行调查会影响全环节预算绩效的评价和最终的评价结果，而详细调查数据则会带来庞大的工作量，使评价人员陷入两难境地。
三、第三方机构解决预算绩效管理评价工作的对策
1.推动全国性协会的建立或者扩充相关协会的工作内容
以财政部下设的部属事业单位中国注册会计协会为例，其职能包括应用指南的制定和执业质量的检查等，可以为审计人员在执业过程中提供实务指引及执业约束，对于第三方机构参与绩效评价工作，也可以借鉴该思路。如在财政部下设全国性协会或者扩充相关协会的职能范围，包括案例库和评价指标库的建设、协助相关部门进行惩戒条款的制定、绩效评价工作的检查、绩效评价工作理论研究和实务经验的推广等，全方面规范第三方机构的评价过程，提升第三方机构评价工作质量。
2.推进研究评价中心和营利性中介机构互派人员交流学习
目前，研究评价中心主要通过组织培训等方式对营利性中介机构绩效评价工作给予理论和实务操作的指导，其实，营利性中介机构在其他鉴证领域业务的丰富经验可以为研究评价中心绩效评价工作扩宽思路。鉴于研究评价中心和营利性中介机构特点的不同，在推进第三方机构参与绩效评价工作的过程中，可以考虑双方互派人员参与对方承接的绩效评价工作，既能促进绩效评价工作质量的提升，也能从侧面对第三方机构在评价工作中的客观性予以佐证。
3.加快预算绩效管理信息平台的研发和推广
管理信息平台具有降低人力和信息成本、能够实现信息资源的有效利用、推动流程再造等作用。以2018年温岭市完成的预算绩效管理系统一期开发为例，通过构建预算绩效管理闭环结构，打造“目标申报、跟踪监控、绩效评价、结果应用”四大模块，环环相扣，形成钩稽比对关系，起到实时跟踪的作用，一定程度上能够保证异地第三方机构“及时”评价。同时辅以大数据技术对数据的提取，能够保证数据的真实性，有效解决第三方机构在评价工作中面临的“数据障碍”问题，从而能够提升预算绩效管理评价的质量。
四、结语
全面实施预算绩效管理建设服务型政府的必要途径之一，而第三方机构对政府服务的评价和监督可以加快推进服务型政府的建设。若想更加有效发挥第三方机构在预算绩效管理评价中的作用，既需要政府部门的政策支持和政策跟进，更需要第三方机构充分发挥主观能动性，提升自身水平。
参考文献
1.朱霞、李莹.第三方地方政府绩效评价的现状、问题及对策.会计之友，2017（10）.
2.汪爱武.全面预算绩效管理与第三方机构发展.地方财政研究，2018（6）.
3.程燕林，如何保证第三方评估的独立性.中国科技论坛，2017（7）.
4.王莉莉、孙建夫.对政府绩效第三方评价的再认识――基于国内外经验.经济研究参考，2018（10）.
作者:刘金鹿 单位:陕西财经职业技术学院