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摘要：如何管好用好财政资金，把钱花在刀刃上，确保财政资源高效配置，提供好的公共产品和公共服务，关键在于全面深化财税体制改革中能否真正发挥出全面实施预算绩效管理的作用。目前我国的预算绩效管理正处于不断探索和不断完善的过程中，文章从预算绩效管理的概念、发展到内容进行了分析探讨。
关键词：财政资金;实施;预算绩效管理
当前在经济新常态下，财政收入进入中低速增长阶段，而财政支出的刚性压力仍比较突出，如何管好用好财政资金，把钱花在刀刃上，确保财政资源高效配置，提供好的公共产品和公共服务，关键就是在全面深化财税体制改革中能否真正发挥出全面实施预算绩效管理的作用。我国的预算绩效管理正处于不断探索和不断完善的过程中，本文将从预算绩效管理的概念、发展到内容进行详细阐述。
一、绩效的含义
绩效(performance)一词来源于西方，企业管理中对绩效有两种不同的理解，伯纳丁(Bernardin，1995)认为“绩效管理的核心是结果”。墨菲(Murphy,1990)认为绩效是与某个组织中的某种工作和组织目标有关的一组行为。在管理学中，“绩效”的基本含义是“成绩和效果”，反映的是人们从事某一种活动的投入产出情况。综上，绩效是结果和进展情况的最后体现，“绩”是量的衡量，强调产出，“效”是质的衡量，强调结果。
二、发达国家绩效预算管理实践借鉴
绩效预算(Performance-BaseBudgeting)是美国政府在20世纪50年代首次提出的一个概念。绩效预算管理强调结果为导向，基本遵循“目标—预算—支出”的预算管理程序，在目标设置、预算编制、项目实施和结果反馈与应用的过程中，时刻以绩效为核心，属于典型的绩效预算管理模式。20世纪90年代，在进行新的探索的基础上，以美国为代表的国家推行了以绩效为基础的“新绩效预算”。新绩效预算在促进政府改革和控制财政资金支出、实现财政收支平衡等方面的效果显著。1.美国绩效预算管理———政府绩效成果法，优先绩效目标工具。1993年，美国政府正深陷财务危机，美国国会通过了全球第一部政府绩效预算领域的法律《政府绩效与结果法》（GPRA），该法成为了美国政府开展公共政策评价的纲领。GPRA作为美国政府绩效管理的基本法律，全面地规定了实施政府绩效预算的目的、内容及其实施进程，要求政府部门要提交五年的战略规划、年度绩效计划与年度绩效报告；要求预算与管理办公室(OMB)负责提交整个政府部门的绩效计划，会计总署提交实施情况的报告。2001年小布什政府在总统管理议程中提出的“预算和绩效整合计划”，开发了绩效评级工具（ProgramAssessmentRatingTool，PART）。2004年，出台《项目评估与结果法案》（PAR），要求OMB每五年至少对所有政府项目进行一次评估，对项目实施有针对性的监督和控制。2011年奥巴马政府出台了《政府绩效与结果法修正法案》（2010），坚持以GPRA为核心地位，以多层次目标绩效系统为绩效管理方法，重点使用优先绩效目标工具，强调结果导向，致力于促进跨部门机构间职能的协调，提升资源配置效率，推进绩效管理。美国历经十几年的改革，绩效预算改革取得显著成就，但仍然存在一些问题，需要不断地整合和理顺多重关系。2.英国绩效预算管理———公共服务协议的全面绩效评估。英国是实行地方分权的单一制国家，控制支出一直是英国政府财政部的工作重心。英国政府从1998年开始实行公共部门改革，目前，已建立起较为完善的绩效预算制度框架，绩效预算管理在提高财政绩效管理水平方面发挥着积极作用。1997年，布莱尔政府出台《综合支出审查法案》，将“支出审查”变为“综合支出审查”。1998年出台“公共服务协议（PublicServiceAgreement，PSA）”，要求政府与各部门签订明确公共支出政策所要达到的目标，接受议会监督。通过公共服务协议从投入、支出、成果、效率等方面明确目标体系，并明确具体目标落实情况的负责人，建立以结果为导向的财政绩效评估体系，将政府改革与财政资金分配结合起来，提供更好的公共服务。英国绩效预算改革中以部门单位为主体，制定绩效目标和评价指标，并赋予部门单位较大的灵活性，实施绩效预算管理。从以上两个国家的公共支出预算管理实践来看，绩效效果比较突出，政府公共服务质量得到有效提升，同时对控制本国的债务风险和预算赤字起到了抑制作用，值得我们学习借鉴。
三、中国预算绩效管理的探索
长期以来，我国预算管理存在重分配、轻监督，重使用、轻效益的倾向，财政部门只讲投入，不问结果，预算部门和单位只管花钱，也不注重支出结果和绩效，造成财政支出高成本、低效率。随着财税体制改革的不断深入，我国预算绩效管理也在不断完善，在财政部门的主导推动下，从绩效考评到绩效评价，再到“花钱必问效、无效必问责”的全面实施预算绩效管理正在实施。1.预算绩效管理的概念。预算绩效管理是我国现代财政制度和政府绩效管理的重要组成部分。是以“预算”为对象开展的绩效管理，是一种以支出结果为导向的预算管理模式，以改进预算管理、优化资源配置、提高财政支出效率，提升公共质量为目的，覆盖所有财政性资金，贯穿预算编制、预算执行到预算监督全过程的具有中国特色的预算绩效管理体系。2.我国预算绩效管理的演变。随着国际上绩效管理理念的影响，我国在预算管理中开始引入绩效评价。1998年建立起完整的财政投资评审体系，2000年后湖北省等地进行了绩效评价试点探索。2003年，党的十六届三中全会明确提出“要建立预算绩效评价体系，实行全口径预算管理”，财政部开始加强绩效评价试点工作，到2008年中央部门开展绩效评价试点的项目100多个，地方财政部门也逐步开展一系列绩效评价的试点工作。2015年1月1日起实施的《预算法》，首次以法律的形式明确提出“各级政府、各部门、各单位应当对预算支出情况开展绩效评价”，开启了绩效评价“有法可依、依法评价”的新阶段。2017年10月18日，党的对加快建立现代财政制度作出重要部署，明确提出“建立全面规范透明、标准科学、约束有力的预算制度，全面实施绩效管理”，具有深远意义。2018年9月1日中共中央、国务院《关于全面实施预算绩效管理的意见》，标志着预算绩效进入了一个全新的阶段。
四、全面实施预算绩效管理的内容
全面实施预算绩效管理，是提升国家治理效能的重要抓手，是深化财政改革、建立现代财政制度的重要内容，是提高财政资金使用效率、提供高质量公共服务的关键举措。1.构建全方位预算绩效管理格局。就是构建政府、部门和单位、政策和项目的预算绩效管理框架，强调多层次绩效管理内涵。2.建立全过程预算绩效管理链条。就是在政府、部门和单位、政策和项目的所有政府预算体系中，建立绩效目标管理、事前绩效评估、绩效运行监控、绩效评价、绩效结果应用的机制，实现预算和绩效一体化。3.完善全覆盖预算绩效管理体系。就是建立覆盖一般公共预算、政府性基金预算、国有资本经营预算、社会保险基金预算的预算绩效管理体系，并延伸至政府投融资活动。
五、当前预算绩效管理工作存在的问题
1.市级部门“花钱必问效、无效必问责”的预算绩效管理理念初步形成，绩效理念的纵向传递（中央、省、市）成效较明显，但是绩效理念的横向传递（财政部门传导到非财政部门）不充分，有些预算部门履职责任和效率意识薄弱，同时绩效评价的制度约束力不强，加剧了绩效评价的难度。2.现阶段政策绩效评价指标体系不够完善，政策评价范围比较宽泛，直接影响绩效目标、绩效评价标准和社会效益评价指标的确定，制约了政策评价的效果。3.预算绩效管理信息管理不完备。绩效评价涉及各种不同行业不同领域，历史资料和行业资料积累不足，存在信息碎片化和信息孤岛，直接影响绩效评价的实际成效。
六、全面加强预算绩效管理工作的建议
1.新预算法已经实施的情况下，预算绩效管理工作要紧紧围绕“全面”和“绩效”两个关键点，加强事前评价、事中评价和事后评价，在预算绩效管理的广度和深度上下功夫。2树立以结果为导向的预算绩效管理理念，将上海闵行区的经验推广总结，在政府的行政绩效考核体系中有效利用绩效评价结果，增强绩效评价的约束力，并支持建立绩效问责制。3.在基本建设项目中，要将预算绩效管理与项目管理结合起来，将绩效评价与项目立项管理、项目过程管理和项目验收有机地结合起来，真正发挥绩效评价的约束和激励作用。4.高质量的绩效评价工作离不开高质量的绩效评价队伍建设。要积极培养并在实践中锻炼一批综合素质强、专业能力突出、具有责任感和使命感的人才队伍，以满足评价工作的更高要求。
作者:王树琳 单位:太原市建设项目投资评审中心