前言：寻找写作灵感？中文期刊网用心挑选的县级预算绩效管理实施困境及对策，希望能为您的阅读和创作带来灵感，欢迎大家阅读并分享。
按照《中共中央国务院关于全面实施预算绩效管理的意见》（中发[2018]34号）和《财政部关于贯彻落实〈中共中央国务院关于全面实施预算绩效管理的意见〉的通知》（财预[2018]167号）有关有求，截至2022年底，市县层面要基本建成全方位、全过程、全覆盖的预算绩效管理体系，但在实际工作中，县级由于有其相对的特殊性，推进实施预算绩效管理工作存在诸多困难。本文结合多年预算绩效管理实际经验，针对上述问题进行深入剖析，力求对推进此项改革工作有所裨益。“郡县治，天下安”。全面实施预算绩效管理的核心和关键，就是要推动处在承上启下关键环节的县级政府层面开展较为规范的预算绩效管理工作。在现实工作推进中，县级层面遇到的问题往往最广泛、最复杂，也最直接，开展预算绩效管理工作的难度也最大，很多因素都对县级层面开展预算绩效管理管理工作造成了不同程度的影响。
一、县域经济发展不平衡导致绩效管理乏力
绩效管理之所以会在西方出现并得以在全球范围内广泛应用，其中有一个很重要的原因，就是在财政收入提升潜能有限，支出压力持续增加的情况下，倒逼政府进一步压缩成本，以提高自身管理水平，提升资金的使用效益。但是，在我国推行预算绩效管理的实际工作中，尤其在县级层面，往往会出现推进乏力的现象，许多工作还停留于表面，并没有取得多少效果，这其中至少有一个很重要的原因就是县级资金匮乏，推行绩效管理的内在动力不足，绩效管理的一个重要内容是财政资金在支持经济发展和社会建设过程中的管理、效果是否达到预期目标。而现阶段有些县级财政本身就是“吃饭财政”，其本级财力保证当地财政供养人员的日常工资发放等基本支出已有很大压力，一些县甚至编造虚假项目用于工资及奖金发放。在这种情况下，县级部门并不愿意真正开展预算绩效管理工作：一是对于一些日常性项目，因为这些项目本身属于部门履责必须保障安排的常规项目，开展预算绩效管理的结果好坏都不会对项目资金的安排额度造成影响，至多就是增加了管理的复杂程度，县级部门主观上缺乏开展预算绩效管理的动力。二是对于那些事实上可能并没有真正发生或是仅仅将很少部分的资金真正用于工作开展的项目而言，开展预算绩效管理工作本身缺少实施的基本条件,县级部门客观上无法真正开展预算绩效管理。这里自然就会产生几个问题：其一，为什么本就是出于缓解收支矛盾的目的而推行的预算绩效管理，在实际实施过程反而因为地方有支出压力而不愿推行呢？这其中存在一个基本的判断，对于县级部门，特别是财政部门而言，如果通过开展预算绩效管理工作获得的资金———包括通过开展预算绩效管理工作核减相关项目从而得以节约的资金和通过开展预算绩效管理工作争取获得到的资金，如上级转移支付等———小于其开展预算绩效管理工作所需要支付的资金，那么县级部门在实际开展工作时就会产生抵触情绪，当这种差距逐步增大时，其主观上开展预算绩效管理的欲望也会逐步降低，当开展预算绩效管理的结果好坏与项目资金安排关联不大的时候，县级部门就会觉得开展预算绩效管理工作成了一种形式，缺乏开展绩效管理的动力，当一项工作实施的结果没有任何相应的奖惩机制时，这项工作就变成了一项没有绩效的工作———与其花人力、物力、财力去开展预算绩效管理工作，还不如将钱用到其他更需要的地方。所以如何切实提高预算绩效管理结果的应用力度，并逐步建立项目管理效果奖惩机制，使县级部门通过开展预算绩效管理提升项目管理能够有所成效，并能够从这种效益的提升中获得相应的“收益”，成为了县级部门是否有意愿做好预算绩效管理工作的关键。其二，更为复杂的一个问题就是为什么县级财力会如此缺乏，甚至需要通过编造虚假项目来保证基本支出呢？一方面，县级的收入来源少，县级由于基础条件相较于省、市级而言较差，很难吸引较为优质的纳税企业到县级落户，甚至从本地发展起来的企业也有可能在发展到一定阶段后外流，最终导致县级收入来源不足。另一方面，县级自身面临的事务较省、市级而言更为直接、具体，面临的对象也更为广泛、复杂，而县级核定的公务人员编制数量较省、市级要少许多，在这种情况下，就会出现很多县级部门通过招聘、借用等多种方式解决人手不足的问题，而这些人同样需要发放工资，这样就出现了县级实际支付工资的人员数量超过规定编制数的现象，造成基本支出无法正常满足，需要通过挪用项目经费解决的情况。为解决这些问题，则必须从多角度发力，打好政策组合拳。例如，可以在税收上给予县级政府更多的优惠，保持本地的企业不外流甚至吸引大城市的优质企业落户，还例如可以进一步加快推进事权和财权上的科学划分，减少本不属于县级政府职能范围内的支出等等。
二、转移支付项目管理力度不够
由于转移支付资金大都具有无偿性，县级部门鉴于自身财力有限，必然会对转移支付资金进行积极争取。为了进一步加强转移支付资金的管理，财政部先后出台了《中央对地方专项转移支付管理办法》、《中央对地方专项转移支付绩效目标管理暂行办法》等办法，对转移支付资金管理进行了详细规定。以绩效评价工作为例，在预算绩效管理工作方面就明确要求“各级财政部门和主管部门应按要求及时开展转移支付年度或中期（实施期）绩效评价”②，但是在实际中，为了能够争取到更多的转移支付项目资金，县级部门主观上会尽可能地减少负向评价，增加正向评价，在这种情况下，县级部门自身绩效管理效果的真实性就会降低，相关上级部门依据县级部门自身预算绩效管理结果确定转移支付的力度也会相应降低，长此以往，县级部门开展预算绩效管理的意愿就会降低很多，逐步成为一种走过场的活动，最终导致转移支付的资金使用效益下降，整个管理工作逐步进入恶性循环状态。为扭转这种恶性循环，建议可以考虑选择重大项目由中央或省级主管部门统一进行绩效评价，一是由上级主管部门独立开展评价，可以避免县级部门在自行评价时自觉或不自觉地回避问题。二是由主管部门考核，可以在更大范围内统一考核口径，可以在不同地域之间合理比较，避免各自分别开展评价时标准不统一。三是由主管部门考核，可以相应减少基层绩效评价的工作量，避免在相同项目上反复多次评价。四是由主管部门统一实施评价，可以更好地深入基层，了解项目实地实施情况和整体实施情况，便于及时对政策进行调整。通过连续几年的统一评价工作，基本可以建立部门重点项目的评价指标体系，有利于后期管理的不断完善。在执行方式上，可以根据项目的不同情况，考虑采取随机抽点审核，统一上报纸质资料审核，中介机构代为抽查考核等多种方式进行。
三、外部专业技术人才缺乏
预算绩效管理工作作为一项创新型工作，与早期的预算管理方式存在一个很重要的不同，就是预算绩效管理是一种参与式预算管理，它在资金管理过程中引入了专家、第三方机构等外部专业技术人才的参与，通过引入外部专业技术人才，既可以实现借助“外脑”，更好地提高现有资金的管理水平，又可以提升政府管理透明度，实现让外部专业技术人才作为民众代表参与到对政府履职活动的监督，从而实现政府管理的科学高效，降低政府自身腐败的风险。但现实中会出现一个问题，那就是这些外部专业技术人才会天然地集中于资源相对优越的省、市级，真正扎根留在县级层面的外部专业技术人才较少，不利于县级工作的深入推进开展。客观而言，外部专业技术人才涌向条件优越的省、市属于合理诉求。正常的流动，既是其自身业务拓展的需求，也可以更快更好掌握学习新的业务知识，加强自身业务水平，对于个人、企业发展都是有益处的，但从推进县级预算绩效管理工作而言，缺乏外部专业技术人才，确实会对县级开展工作造成一定影响，那么这种情况应该如何解决呢？一是建议在全国范围或者在省级范围内绩效目标、绩效评价指标体系等实现从上往下相对统一，县级在实际执行中可以根据项目实际对绩效目标、指标和绩效评价指标体系进行适度调整。通过建立相对固定的指标体系，既可以实现预算绩效管理工作的相对统一，达到不同地区之间同类项目之间相互可以比较，以便更好实现对项目的管理考核，同时又可以大幅降低县级部门开展绩效管理工作的难度，县级部门只需要按图索骥，对比参考就可以完成相关的工作，很大程度上缓解了现有基层外部专业技术人才不足的实际状况。2018年财政部统一组织开展的扶贫资金动态监控系统填报工作实际上便已开始探索这样的试点，财政部统一制定了25套扶贫项目绩效目标填报模板，供全国所有有扶贫任务的市县在填报扶贫项目绩效目标时参考应用，各地可以根据实际另行添加指标，但每套模板内都存在相对固定的核心指标，这样既给予了市县根据当地实际合理填报自身项目特色指标的空间，又实现了重要数据全国范围内的统一提取、汇总。二是建议全国范围或者是各省范围内建立专家库等外部专业技术人才的共享共用机制，县级部门在具体工作中如需要使用专家时，可以根据项目实际和库内的专家基本信息，选择确定项目合适的专家，通过电话、邮件、网络视频、主动上门、邀请专家到现场等不同方式，邀请外地专家参与到项目管理中，扩大专家的选取范围，让好的专家资源普及到更为广泛的地域，也保证了相对的公平，减少地区内部专家人员因熟悉度过高等因素而产生的评判偏倚。
四、财政参与行政决策的影响力较低
由于县级资金普遍严重缺乏，财政部门对项目安排的决定权很小，也缺少制衡的空间，在实施预算绩效管理工作时会面临诸多困境。为了进一步提高财政部门，特别是县级财政部门推进实施预算绩效管理的力度，一是建议进一步加大预算绩效管理的立法力度，可以考虑在现有《刑法》、《行政诉讼法》等法律中增加对预算绩效管理相关规定，或者参考美国等西方先期实施绩效管理的国家，出台专门的预算绩效管理法律，虽然目前《预算法》中已经引入了绩效理念，“绩效”贯穿了预算管理的全过程，但是客观上，绩效对预算管理的刚性约束不够，并没有形成实质性的制约机制，部门单位违反《预算法》的成本较低。在后续立法中应进一步强化预算绩效管理的刚性约束，相对固化预算绩效管理的工作流程，譬如明确所有立项项目必须先经过绩效目标审核通过后才准予立项，避免执行中“拍脑袋”决策，明确各个工作节点的主体责任，特别是需明确绩效管理结果后续应用的相关责任，以便更好地进行跟踪问责。《中共中央国务院关于全面实施预算绩效管理的意见》中虽明确提出“地方各级党委和政府主要负责同志对本地区预算绩效负责，部门和单位主要负责同志对本部门本单位预算绩效负责，项目责任人对项目预算绩效负责，对重大项目的责任人实行绩效终身责任追究制”②，但是文件中对于谁来问责，如何问责，问责的流程等其他具体问题并未进行说明，实际执行中存在难点。二是建议引入纪检监察、人大、审计、编办等相关部门协同参与推进开展预算绩效管理工作，预算绩效管理工作几乎涉及到部门和单位的所有人员、所有事项，属于深层次、顶层制度上的重大改革，需要打破旧有的管理体系，势必会触碰到先前一部分人或部门，特别是一部分领导干部、强势部门的固有利益，实施难度巨大。财政部门作为政府的组成部门之一，在推进此项重点改革工作时，受制于机构管理所限，缺乏足够的力度，只有连同其他相关部门共同参与，形成合力，才能更为有效的推进此项重大改革工作。县级作为现行行政管理体制中层级较为低的一级政府，在推进实现预算绩效管理全覆盖工作中起到了承上启下的关键性作用，但是在推进县级开展预算绩效管理工作中又有其特殊性，必须充分加以重视，以使县级得以真正开展实施具有其特色的预算绩效管理工作，最终实现全国范围内预算绩效管理工作全覆盖。
作者:王路