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［摘要］随着新《中华人民共和国预算法》的颁布，预算绩效管理体制改革也不断深入，与此同时，高校预算绩效管理工作成效缓慢的问题也日益凸显。高校是培养高素质人才的重要基地，其内部管理水平的好坏程度直接影响着自身能否稳定健康地发展。预算绩效管理是高校管理工作的重要内容，完善预算绩效管理体系，找到并解决预算绩效管理中存在的问题是保证高校稳定发展的必要途径。文章结合高校自身的特点，阐明了高校实施预算绩效管理的必要性;分析了高校预算绩效管理现阶段主要存在的问题，并针对这些问题提出相应的改进措施，旨在有效地提高高校预算绩效管理水平。
［关键词］高校预算;预算绩效管理;绩效评价
党的报告提出，“建立全面规范透明、标准科学、约束有力的预算制度，全面实施绩效管理”，这也为预算绩效管理指明了发展方向。预算绩效是以绩效目标为导向、以项目成本为衡量、以业绩评估为核心的一种预算编制和管理体制［1］(P21－22)。预算绩效管理为资源分配的优化、资金使用效益的提高、财务管理水平的提升提供了重要保障。预算绩效管理与预算绩效评价存在本质的差别，预算绩效管理强调的是从预算编制的开始到年终决算的整个过程中，全程进行管理;预算绩效评价是在年终决算时进行的事后评价。预算绩效管理近年来不断推进，正在逐步深入各个高校中，加强预算绩效管理是高校发展战略中必不可少的一步。
一、高校实施预算绩效管理的必要性
(一)有利于完善高校预算管理体系
对于高校来说，其组成结构复杂，并且在其运营中，除了要保证正常运作以外，还要满足办学规模的扩张需求，预算管理就显得尤为重要，预算管理的有效程度决定了高校能否稳健发展的程度。预算管理不仅要满足学校方方面面的需求，还要以结果为导向，以效益为指标，在充分衡量资金使用效率的基础上提高管理水平，平衡内部与外部各种影响因素，保证资源配置，保持学校稳健发展。绩效预算这一预算模式是以结果为导向的绩效预算的模式，国外高校已经采用［2］(P85－87)。我国高校预算运用的是零基预算模式，这一模式在日常运行中不仅轻视了成本的核算，还缺少了效益观念，在只重视投入的同时对于结果和产出缺乏重视，这就导致高校的资金使用效率过低，预算管理水平无法提高。高校资金的主要来源是公共财政资金，这就更需要统筹考虑，提升预算管理水平。要想提升预算管理水平，高校需要改变现行的预算模式，要建立以结果为导向、以成本为衡量、以业绩评价为核心的绩效预算管理模式［3］(P59)。
(二)有利于高校优化资源配置
为了满足当今社会经济的快速发展，为社会培育更多高素质的人才，高校在办学的规模不断扩大、招生人数增多的同时，还要保证教学质量，这就需要充足的资源作为后盾力量，在资源本来就不算充足的当下，高校可以占有的资源更加稀少。高等教育在近年来得到快速的发展，这就使得原本就有限的教育资源与激增的教育资金的需求产生矛盾。目前，我国高校内部资源存在一定的盲目性和低效率配置，资金在高校的各个部门的分配存在不合理情况，导致学校的各个部门存在贫富不均的现象。预算管理部门在传统的预算管理模式下关注的只是部门工作的完成量和收益情况，忽视了完成工作量所要付出的资金，也就是只注重了预算支出带来的收益，忽视了带来收益之前所要花费的成本，这种模式对于高校的稳健发展具有一定的消极作用。所以高校在进行预算绩效管理时应当统筹兼顾支出效益与支出成本，使二者相互制约达到平衡，从而优化资源配置。怎样让有限的资金发挥出最大的作用，提高资金的使用效率和有效性是高校稳定并且健康的发展的核心内容。预算绩效管理就是将绩效作为预算资金的分配标准，以绩效考核的结果为依据来增减各个部门的预算，让资源得到合理的配置，从而达到提升资金使用效益的目标。
(三)有利于增强办学实力
伴随着经济的发展，高校也在不断发展，就目前来说，怎样平衡好内部与外部利益主体的利益关系，直接影响到高校自身的稳健发展。因此，高校应当走好内涵式发展路线，也就是要平衡好财政、税务、银行、审计等，同时最重要的就是平衡好学生和教职工的利益关系［4］(P104－109)。对于高校来说，推行绩效预算应当走从下到上的路线，让各个部门和教职工集体参与到这个预算管理中，在加强预算管理意识的同时调动起职工的积极性，在管理过程中要充分做好沟通工作，广泛地征求不同的意见和建议，这样有利于促进校园的和谐建设。就现在而言，各大高校基本都是公办学校，怎样利用内部管理达到资金使用效益的提高和向财政教育部门争取更多资金的支持，便是各个高校的管理人员亟待解决的问题。对于高校来说，实施绩效预算可以调动起各部门和教职工的工作积极性，使高校的整体办学水平得到很好的提升。
二、高校预算绩效管理存在的主要问题
(一)对预算绩效管理的重视程度不够
第一，高校对于预算绩效管理的概念认识不清，忽视了预算绩效管理的重要性。预算绩效管理是一个具有系统性和完整性的管理活动，它覆盖了事件的前、中、后的预算全过程，部分高校的管理人员对于预算绩效管理和预算管理的概念认识不清，将二者混为一谈，仅仅是简单地将预算绩效管理当作普通的预算管理，将其归结为使用财政资金和编制预算计划等单一内容，这些不清楚的认知对于开展预算绩效管理工作不利。第二，在大部分的高校运营中对于预算绩效管理的应用存在不足。自财政部《行政事业单位内部控制规范》之后，为了提升自身内部控制水平，各个学校随后也了相应的加强预算绩效管理工作的文件，但理想水平与实际的应用水平存在较大差距。第三，缺乏绩效理念。高校的各个部门往往只关注支出，而对支出形成的使用效益缺乏关注，各部门在预算编制前都会积极争取项目和项目经费，但对项目的最终效果漠不关心，这就导致高校预算资金使用效益低下的情况。
(二)预算绩效目标制定不合理
首先，对于绩效目标的制定来讲，各个高校都比较泛泛，绩效目标与实际项目和部门职能不贴合，从而形成难以真实考核项目和部门预算执行的局面。其次，对于绩效目标的合理制定来讲，各个高校缺乏一个机制来进行有效的评价与考核。最后，对于绩效目标的约束力来讲，各个高校存在不足，在实际的管理工作中，很多高校关注的重点往往是该项目对于绩效目标是否已经填报了，而对于是否将其真正落实却是关注度不够。由此看来，高校对于预算绩效目标的制定存在不合理之处。
(三)预算执行监督不到位
首先，监督方式不到位。大部分高校都对预算的执行进行监督，但是大多数都是处于工作政策的要求层面，这样的监督方式往往流于形式，根本起不到监督作用，缺少具有可操作性的实质性的控制措施。另外，高校在预算执行中的监控流程不到位。预算绩效管理要求在预算执行的整个过程中对全过程进行监控，但在实际应用中只是对执行进度的监督，对于绩效目标的实际完成情况缺少监控，从而无法判断目前已经执行的情况和绩效目标的实际差距，进而无法及时纠正。
(四)预算绩效评价体系不健全
在我国，大部分的高校已经开始进行绩效评价，但是在目前的绩效评价中也存在一定的问题:第一，对于绩效评价范围来讲，目前高校各方面不够全面，仅仅只是围绕事后，预算绩效管理要求对整个预算的执行过程进行评价，缺少事前和事中会对预算绩效管理的有效性产生影响;第二，对于绩效评价内容来讲，目前高校多是对项目进行的，缺少对与部门和单位的评价;第三，目前的绩效评价没有统一的、规范的评价标准，其中，绩效评价的方法单一，绩效评价指标的选取也不够科学性、合理性。就目前的情况来看，高校多数没有对预算资金的运用结果进行全方面、深入的分析研究，只是将重点放在项目的管理和财务的情况上面，对于绩效评价只是以财务和业务指标为主，以至于产生“少定量、多定性”的现象，使得绩效评价结果不具有参考性。
(五)预算绩效评价结果的应用存在局限性
首先，就目前来说，各个高校的绩效评价多数为对于事后的评价，这种做法导致目前的绩效评价结果与预算的执行进度匹配不上，使绩效评价结果得不到及时的运用。其次，在高校的绩效评价结果中不包含预算安排，目前的绩效评价结果只是用来反映情况、落实整改、找出问题，绩效评价的结果对于部门资金的使用无法产生具有实质性的约束。此外，绩效评价的结果仅仅只是反馈给项目负责人，对于完成项目的大部分人来说是很难知晓评价结果的，普通民众对于预算项目的绩效评价更是无从知晓，这样便达不到通过社会监督促进完善预算管理工作的目的。最后，绩效结果的应用在很大程度上是以绩效评价的质量为基础的，当绩效评价没能达到既定目标时，将会限制绩效评价的应用，这样会直接影响评价结果的有效应用。
三、完善高校预算绩效管理的对策
(一)加强高校预算绩效管理意识
1．加强预算绩效管理宣传力度。通过对相关职能部门进行一系列宣传和教育，使其充分认识到预算绩效管理的重要作用，比如，预算绩效管理可使高校内部资源得到有效利用，可保障战略目标的实现，可促进高校内部管理的完善等。通过宣传教育，实现思想上的根本性转变，改变“重投入、轻产出”的传统预算管理模式，采用“成本—效益”核算［5］(P34－35)。由此，可提升相关职能部门人员的预算绩效管理意识。2．加强预算相关人员业务培训。仅有宣传还不够，在实际工作中，预算相关人员的业务能力也是决定预算绩效管理水平的关键因素。通过培训使得预算相关人员逐渐重视预算绩效管理，并为其预算绩效方面的专业知识打下扎实基础，从而间接加强预算绩效意识，保障预算绩效管理工作的顺利实施。3．重视内部控制理念。预算绩效管理并不是独立的业务活动，其与高校的内部控制密不可分、互相促进，有效的内部控制可以保障预算绩效管理的实施效果，良好的预算绩效管理又会进一步完善内部控制制度。因此高校在组织开展预算绩效管理工作的同时，也要融入内部控制理念，重视内部控制与预算绩效管理的有机结合，从而进一步加强高校相关人员的预算绩效管理意识。
(二)强化绩效目标管理
1．切合实际制定绩效目标。高校在编制绩效目标时，应重点考虑高校各个职能部门以及各类项目的特殊性和多元性，因地制宜地制定出绩效目标，使其能够体现各个职能部门职责、当年的工作重心和项目的预期效果等，从而制定出合理且具有现实考核意义的绩效目标［6］(P89－91)。2．基于平衡计分卡分解预算绩效目标。平衡计分卡包括财务、客户、内部经营流程和学习与成长等四个维度，是财务指标和非财务指标的有机结合，运用平衡计分卡绩效目标予以量化，以便建立预算绩效目标数据库，实现对绩效目标的评价和考核。3．重视协调目标间的关系。从横向上来看，应重视协调各个目标之间的关系，不断检查各个目标的合理性，以防不同目标之间出现矛盾与冲突。从纵向上来看，应注重协调年度预算目标与一个个单独的绩效目标的关系，注重高校长期目标和短期目标的衔接程度和一致性，重视各个绩效目标实现进度的监督与考核，使得高校更好地实现发展战略目标
(三)健全预算绩效监督机制
1．实施绩效审计，健全监督机制。高校要想完善预算绩效监督机制，可以让绩效审计来推动绩效预算的实施，是预算绩效具有实质性的控制机制。此外，绩效审计可以加强各部门在使用资金时的约束力和压力，使高校能更多地关注成本效益。同时，高校还可以聘用社会上的专业审计机构来提高绩效审计水平，健全高校预算监督机制。2．全程监督。高校在监督和评价预算绩效管理时，应涵盖预算执行全过程，包括事前、事中和事后等三个阶段，而非只是对预算执行进度的监督。高校预算相关责任部门应跟踪监督绩效运行情况，在绩效目标的指引下，利用绩效运行监控反馈的信息，及时发现预算绩效工作中出现的问题和偏差，进而纠正和调整预算执行和绩效目标，以使预算执行监督机制切实有效。
(四)完善预算绩效评价体系
1．完善绩效考评组织机构。高校可成立由财务主管、审计人员、校外专家组成的绩效考评小组，也可以积极引入第三方评价力量。由此，考察项目运行情况，考评预算执行情况，考核预算相关责任部门，以便弥补高校预算绩效管理的专业能力不强的不足之处，为完善绩效考核评价体系打好基础，同时也有助于加强预算绩效评价的公信力。2．建立健全的绩效评价方法。评价方法一般由定量与定性构成。高校应采用“定量为主、定性为辅，定量与定性相结合”的考核方式，来考察各职能部门与项目的预算执行情况。与此同时，高校应进一步完善预算考评指标体系，将指标设置与指标体系的完善作为绩效考评机制的重点。高校绩效评价指标的选取本文参考了教育部、财政部对高校整体绩效评价所采用的相关指标，综合筛选出排列靠前的涵盖高校4个维度、13个二级指标，形成高校预算绩效评价指标体系。
(五)强化预算绩效结果管理
1．对绩效评价结果及时反馈。高校绩效评价的结果应及时反馈给预算执行部门，从而使预算执行部门通过绩效评价结果发现预算执行情况与绩效目标之间的差距，及时调整相应预算管理措施，保障绩效评价的及时性，促进评价结果的现实应用。2．建立预算信息公开制度。高校可借助校刊或学校网站将预算考评的结果适度公开，提高预算绩效考评的透明度。建立预算信息公开制度，不仅可以提高相关人员对预算绩效评价结果的重视度，还有利于高校预算绩效管理接受学校、政府、社会的监督与建议。3．建立绩效评价结果激励与奖惩机制。高校建立绩效评价结果激励与奖惩机制，不仅要重视预算绩效考评工作的开展，还要重视考评结果的运用。根据量化后的预算绩效评价结果，将考评标准划分为四个等级，如“优秀”“良好”“合格”“不合格”。奖励表彰考核结果为“优秀”的部门，比如，下一个预算年度优先保证其资金需求，从而激励相关人员的积极性，惩戒预算绩效考核结果中“不合格”的部门及个人，并要求其对预算支出项目进行书面详细说明。由此，确保绩效评价结果的反馈与应用，提高高校预算绩效管理水平。
四、结语
综上所述，为适应高等教育的发展需求，高校的内部管理越来越受到重视，预算管理作为高校内部管理的核心内容，对高校的长远发展起到重要作用。而预算绩效管理作为高校预算管理的重要手段，可以弥补传统预算中滞后性和片面性的不足。因此，这就需要提高高校预算绩效管理水平，分析当前高校预算绩效管理中存在的问题，采取有效措施，完善预算绩效管理体系，促进高校资源优化配置，从而在财务管理上保障高校的持续健康发展。
［参考文献］
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作者:叶桐 单位:厦门华厦学院
