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【摘要】报告中提出，加快建立现代财政制度，建立全责清晰、财力协调、区域均衡的中央和地方财政关系，建立全面规范透明、标准科学、约束有力的预算制度，全面实施绩效管理。2018年9月，《中共中央国务院关于全面实施预算绩效管理的意见》正式，是我国全面实施预算绩效管理的重大部署。本文对预算绩效管理的理论基础以及我国现状进行了探讨，并有针对性地给出响应政策的实施建议。
【关键词】理论基础;预算绩效管理;财政改革
现阶段我国经济已迈入高质量发展的新时代，高质高效发展是当前和今后一个时期经济社会发展的根本要求，也是破解不平衡不充分发展矛盾的现实途径，同时对经济活动的绩效有了更高的要求。2012年9月，财政部印发《预算绩效管理工作规划(2012-2015年)》(以下简称《规划》)，《规划》的通过，标志着预算绩效管理工作将是今后保证我国经济管理活动效率的重要手段。根据《规划》，预算绩效管理旨在建立"预算编制有目标、预算执行有监控、预算完成有评价、评价结果有反馈、反馈结果有应用"的全过程预算绩效管理机制。这一原则要求经济主体以战略目标为指引，形成目标设定、预算编制、执行与控制、评价与报告、审计监督与实施奖惩的闭环式的有效的预算管理模式。2018年9月，中国中央国务院《关于全面实施预算绩效管理的意见》（以下简称《意见》），这是党中央、国务院对全面实施预算绩效管理作出的顶层设计和重大部署，对于深化预算管理制度改革、推进国家治理体系和治理能力现代化具有重要意义。因此，如何有效实施全面预算绩效管理、提高预算绩效管理水平，成为目前面临的重要课题。
一、预算绩效管理综述
（一）预算绩效管理的概念
预算绩效管理是全面预算管理的重要组成部分，它是以目标为导向、以成本为衡量、以业绩评估为核心的一种预算体制，是把资源分配的增加与绩效的提高紧密结合的预算系统。预算绩效管理运用绩效管理思想，在各级管理者和员工共同努力下，为了达到组织目标共同参与的绩效计划制定、绩效辅导沟通、绩效考核评价、绩效结果应用、绩效目标提升的持续循环过程，绩效管理的目的是持续提升个人、部门和组织的绩效。绩效管理强调组织目标和个人目标的一致性，强调组织和个人同步成长，形成“多赢”局面；绩效管理体现着“以人为本”的思想，在绩效管理的各个环节中都需要管理者和员工的共同参与。绩效管理的过程通常被看做一个循环，这个循环分为四个环节，即：绩效计划、绩效辅导、绩效考核与绩效反馈。预算绩效管理采用绩效管理理念和方法参与预算管理的全过程，实现经营预算、资本预算、财务预算、筹资预算等各项预算的有机整合，起到优化资源配置，提高管理效率的作用，成为实现经济主体战略目标不可或缺的重要手段。通过对战略目标的量化与分解，经济主体管理者可以全面掌握战略目标各个阶段所面临的收益和风险，有利于将各类资源和价值链的充分整合利用，同时为绩效评价建立基础，促进管理者和被管理对象的沟通与共同发展，提高管理水平和运营效率，实现价值最大化。
（二）预算绩效管理理论研究
有西方学者从组织行为学的角度对预算绩效进行深入研究。他们认为，在预算程序上应当采取“预算参与”的方式，预算目标设置过程的参与能够鼓励组织中的成员充分认识和接受目标，并为预算目标的实现提高努力程度。组织成员参与的预算管理过程实质上是“目标内在化”的过程，会对其工作相关态度、预算相关态度和组织相关态度产生正面影响。也有学者从业绩评价视角对预算绩效管理进行分析。张鸣、张美霞(1999)认为，参与性预算导致预算松弛的根源不在“参与”本身，而在于绩效评价制度。王化成(2004)认为，预算管理的过程包括预算编制、预算执行、预算调整、预算评价几个环节，预算绩效管理系统如果只有预算编制而没有预算控制，预算评价、激励机制等环节的有机联系，不能产生一个完整的闭环管理过程，无法保证目标的实现。因此，进行业绩评价是实施预算管理的必须环节。
二、我国预算绩效预算管理现状
(一)社会公众对预算绩效管理有广泛需求
预算绩效管理与社会公众利益是密切相关，它是财政部门工作的重要组成部分，是基于社会公众的立场，以提高社会总体效率为目标，为社会公众整体的利益服务，是解决社会公共问题的重要手段，不仅是财政部门工作的重要内容，也备受社会各界关注，在对经济发展质量日渐重视的新形势下已成为构建新型高效政府、推动社会进步发展不可缺少的工具。
（二）绩效预算管理水平还需进一步提高
经过多年不懈的努力，我国政府部门预算改革已经取得长足进步，这个成果的进一步巩固、发展，需要通过提高预算绩效管理水平来完善。作为强大的科学有效的现代管理手段，预算绩效管理的作用并没有得到充分发挥，作用尚有待加强。主要体现在以下几个方面：一是在预算编制过程中侧重成本、费用等相对固定的指标的制定，对因未来经济环境变化以及由此会产生变动的指标的预测相对弱化，难以摆脱传统的“基数法”形成的以增量预算为主、以历史数据和主观判断为依据设定未来经营活动需求的预算编制方法，科学性、严谨性、准确性不足，无法服务于经济主体的目标实施和长期战略目标的实现，既难以取得预算管理层的信任和支持，在预算执行层面也得不到应有的认同与有效实施，从而降低了预算绩效管理的成效。在编制预算的过程中，由于没有根据战略目标对预算评价所需的各项指标的权重进行准确有效地设定，预算评价没有在管理过程中起到应有的作用。另外还存在因信息不对称造成的预算管理者与预算被管理者之间的利益博弈，使得编制的预算作为资金分配的依据不足，资源没有得到高效配置，进一步降低了预算绩效管理的功效。二是预算绩效管理追踪问效机制有待完善，预算监督反馈机制尚不能满足现在和未来的管理需求。目前在大部分经济主体中，预算执行的监督由财务机构中的预算/计划部门为实施主体，在与业务部门联系不够紧密的前提下，在经济环境发生变化时，预算编制流程阶段产生的缺陷，使得预算的可执行性和评价难以有效进行，使得预算执行事中管控流于形式，效果不佳。特别是在互联网经济风起云涌，大数据、云计算、人工智能等新技术日新月异、发展迅猛的今天，对数据的获取速度和质量有更加快速、准确和多元的要求，对各类数据的分析运用能力要求更高，现有的预算绩效评价模式单一，数据分析反馈的速度以及预算绩效评价精准度均不足以满足新时期预算绩效管理需要，导致现阶段预算绩效管理工作不能为各级预算管理者提供足够有效的信息，评价结果可采用度较低，预算绩效评价结果难以引起管理层和具体实施环节的重视。因此，如何提高绩效指标的有用性和分析评价的准确性，使各责任主体在预算资金使用上的权力和责任明确，真正提高预算绩效管理能力，已经成为当前亟待解决的问题。
三、预算绩效管理改进思路
（一）构建新型预算绩效管理框架
树立“绩效”观念，以预算执行效果和效率作为资源分配的依据，既强调绩效目标订立的效率，也强调绩效成果考核的效果，创建既强调“过程”又重视“结果”的预算绩效评价管理思想和组织文化。在此基础上将总体战略目标细化分解成部门/项目战略目标，根据目标要求对预算执行各环节的工作设定量化指标和权重系数，在此基础上编制“项目工作战略计划”和“部门工作战略计划”，充分考虑完成目标所需要的程序、技术、人力资源、资金、信息等各类资源，以及完成这些目标的潜在风险和阻碍因素，确定绩效预算的程序、目标、主体、内容和方法，设计预算绩效考评制度的框架体系。
（二）建立有利于提高预算参与的组织结构
现有的预算绩效管理所依赖的组织结构，管理层级较多，特别是在大规模组织中，管理体系复杂、管理层次繁多、信息传递速度慢、信息衰减度高，另外由于存在各部门的信息不对称，使得对信息掌握较充分的管理者相对更了解如何优化配置资源以实现本部门的产出目标。在此前提下，降低了资源配置效率，成为“预算松弛”产生的诱因。因此，削减不必要的管理层级，实现扁平化管理，增强预算参与度，有利于激发预算参与各方的内生动力，积极对预算编制、执行、评价等环节的管理建言献策，提高预算的有效性和执行水平，提高预算绩效管理信度和效度。
（三）采用现代信息技术整合资源提高预算绩效管理水平
1、预算编制阶段绩效管理措施。预算编制(budgetmaking;budgetplanning;budgetaryplan鄄ning;budgeting)是指各级政府、各部门、各预算单位制定筹集和分配预算资金年度规划的预算活动，是预算法必须规范的主要内容，预算编制是预算绩效管理的起点和预算评价的依据。根据战略目标从大量的数据中提取预算编制所需的数据和各类经济要素，充分考虑预算期间的经济环境变动因素，制定符合战略管理需要、有利于预算执行、测评的预算是预算绩效管理的前提。预算绩效管理本身是一个机制化的系统控制过程，具有鲜明的程序性，绩效考评体系需要大量的计算，依靠专业开发的绩效预算应用软件，才能做到实时监控预算执行情况，在大数据时代，利用云计算和现代管理理念构建预算信息管理系统（MIS）已经成为预算编制和预算绩效管理的重要手段。现代信息技术手段构建管理信息系统（MIS）可以高效快速完成对预算编制所需信息的收集、传递、加工、记录、保存和维护，实时监测经济活动运行情况，及时、准确获取预算编制所需的信息、数据、资料，夯实预算编制基础。同时建立预算编制决策支持系统，运用以计算机为基础的工具，应用以决策科学的理论与方法为基础的人机交互系统，进行预算编制辅助决策，通过对预算编制前置变量的全面分析，提高对未来变动因素预测的准确性和应对能力,提高预算编制的信度与效度，从全局出发辅助决策,以实现其规划的目标。未来经济环境的不确定因素主要是系统性风险，即因外部因素的冲击或内部因素的牵连而发生剧烈波动、危机或瘫痪，使单个经济主体不能幸免，从而遭受经济损失的可能性，系统性风险又被称为不可分散风险。在预算编制时对系统性风险进行充分考虑，有利于将受系统性风险影响较大的项目等进行充分预计，制定精准有效应对措施，提高预算编制的针对性和可行性，令预算编制更好地服务于整体战略目标，从而为预算绩效管理奠定良好的基础。设立自我约束、自我管理的信息控制系统进行绩效预算管理可以进一步降低预算风险，提高管理效率。2、预算执行阶段绩效管理措施。预算执行(budgetenforcement)是指经法定程序审查和批准的预算的具体实施过程，是把预算由计划变为现实的具体实施步骤。预算执行工作是实现预算收支任务的关键步骤，也是整个预算管理工作的中心环节。预算的有效实施和过程控制，是预算管理的主要环节。执行预算的过程，是组织与实施经费保障，以实现预期目标的过程。只有切实抓好预算执行工作，才能有力地实施计划管理，获得最佳的经费使用效益。根据前述研究结果，合适的预算参与程度对预算绩效管理可以产生正向影响，激发预算参与各方的内在动力，因此根据战略目标结合预算编制对预算执行环节进行细分，进行业务流程重组再造（BPR），使预算参与各方在预算执行过程中充分有效地发挥作用，能提高预算执行水平。业务流程重组再造(简称BPRBusinessProcessReengineering)是二十世纪90年代得到迅速发展并被广泛实施的一种新的管理思想。ERP最早由美国GartnerGroup咨询公司提出，作为当今国际上一个最先进的企业管理模式，将经济活动的物流、资金流、信息流等全过程统一起来进行管理,实现最大限度地利用经济主体现有资源，实现经济效益的最大化。BPR通过对经济主体的业务流程(Process)进行根本性(Funda鄄mental)地再思考和彻底性(Radical)地整合与再设计,从而获得在成本、质量、服务和速度等方面业绩的巨大(Dramatic)改善。我国财税改革中的全面预算绩效管理可借鉴相关方法和原理理念，根据战略目标，结合预算编制结果设计的工作流程，高效整合现有资源，降低因组织结构固有工作模式对预算的不适应造成的预算执行偏差，将责任和权利明晰化，最大程度地使预算执行和整体战略目标相契合，减少预算执行环节的信息衰减和误读，提高预算执行水平，为各部门的紧密合作、相互配合提供有利条件，有助于实现各部门的战略协同。
（四）预算评价信息系统构建
预算评价是指采用科学方法对预算管理及运行情况进行的定性和定量分析与评估。预算评价是加强预算管理、优化资源配置、提高财政资金使用效益的有效措施。预算评价信息系统不仅是预算管理子系统的集合,更重要的是可以进行信息的收集、处理、存储和分发,以支持一个组织的决策制定和控制,预算评价信息系统还可以成为问题分析和创造新产品的工具。从技术的视角看,预算评价信息系统将原始数据进行输入、处理和输出，通过收集、储存、转换、分发可以支持组织的决策、通信、协调、控制、分析和设想。作为一个基于信息技术的组织和管理解决方案是应对环境赋予的挑战的有效工具，可以提高组织绩效,最终提升财政效率。综上所述，在提高经济发展质量的必要性日渐突出的今天，预算绩效管理工作突破传统思维模式，采用现代管理思想和信息技术工具，根据战略目标对原有的工作流程进行改进已经成为提高预算绩效管理水平的新思路和必然选择。
参考文献
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作者:李臻 黄中钰 单位:武汉大学 杭州电子科技大学经济学院
