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[摘要]农地流转已经成为发展新型农村经济的重要突破口，土地银行的建立可以有效发挥农地流转的作用。加拿大、法国以及日本的土地银行先进的运营管理经验对我国有很大的借鉴意义：切实发挥好政府部门的引导和监管作用、注重与各地区的发展实际相结合、加强农村社会保障体系建设、完善农村土地的评估机制、加快农村土地银行相关法律法规体系建设以及构建农村土地银行的风险防控体系。
[关键词]土地银行；运营模式；土地制度；城乡建设一体化
经济发展需要历史的推动，同样农村经济体制的改革需要农村土地制度创新推动。随着我国城乡建设一体化进程的加快，农业的规模化与集约化经营已经成为了我国农村经济发展的必然要求。农业的规模化与集约化的经营离不开土地流转。近几年来，我国出台了一系列的政策鼓励发展新型农业经济体系，农地流转已经成为发展新型农村经济的重要突破口。虽然我国当前依然实施家庭联产承包责任制，土地经营的形式呈现多元化发展的特征，但是规模化特征很不明显。实现农村地区的规模化生产运营的前提是完成土地流转。因此，实现农业现代化需要土地流转。当前，很多国家纷纷成立土地银行，履行土地流转的中介职能。通过土地银行，进城务工的农民可以将土地经营权转给土地需求者，进而在银行获得资金支持，为农民开展创新创业服务。这不仅解决了土地的闲置问题，也可以充分发挥土地的资产性，为农民带来收益。土地银行将农民“存入”的土地经营权“借给”对土地有需求的农民，实现土地的规模化经营，提高土地的使用效益。实际上，土地银行是依靠国家信用为土地流转提供担保，在不改变土地经营权的前提下，重新回乡的农民可以从土地银行“提取”土地进行耕种。近年来，我国的四川、宁夏以及陕西等地区纷纷成立“土地银行”，从事土地经营权的“存贷”业务，这些地区也因为土地的流转发生了很大变化，土地银行在土地流转中发挥了巨大的作用，但也暴露了一些问题。发达国家“土地银行”的经营管理对我国具有很强的借鉴意义。
一、土地银行的定位及运营模式
经济社会的发展是一个认知、改造、认知的过程，学习和借鉴发达国家的成功经验，对于指导我们更好更快地发展有着重要的现实意义，首先要清醒地认知自身发展阶段。随着农村土地流转工作的稳步推进，国内开始出现了一批以土地信用合作、土地股份合作和土地经营权流转等方式为主的农村土地银行的运营实践。这些处在改革发展前沿的农村土地银行，虽然都或多或少地具有地方政府和村集体组织背景，但是既不能开展土地经营权抵押，也不能办理贷款业务，并没有实现银行的资金融通功能，不属于真正的农村土地银行。农村土地银行应该是集农村土地储备和金融功能于一体，既可以履行有效配置土地资源，提高土地利用效率和激活民间闲置土地资源的职能，又可以活跃农村经济，促进资本在城乡间有序流动的金融功能。由于农业的生产经营受自然因素影响较大，风险和收益都具有不确定性，传统商业银行对于进入农村市场开办土地银行并不积极，这就需要政府及时进行引导，从政策和资金等方面给予一定支持。在成立之初，为了发挥政策性银行作用，有效落实促进农村土地流转的政策，保障土地经营者开展生产经营活动，满足国家对农村土地市场的宏观调控需求，农村土地银行的资本金主要是由财政资金提供。所以，适应中国特色社会主义市场经济需要的农村土地银行应该属于政策性金融机构。从一些发达国家农村土地银行的发展过程也可以得出上述结论。如德国、美国的农村土地银行在早期都属于政策性金融机构，其资金来源渠道主要是依靠政府，随着经济社会的发展和金融制度的完善，农村土地银行才逐渐开始向市场化和资本化转变，经营管理和运营在发展中不断得到提高，融资的渠道和所能提供的金融产品随着发展逐渐多样，并通过发行债券等形式吸纳社会资金，实现了可持续发展需要，开始了自负盈亏和自担风险的经营模式，有效地发挥了农村金融的作用。我国的农村土地银行，在发展中也要充分考虑其商业属性，严格按照商业银行的运作模式进行经营和管理，逐步实现自筹资金和自负盈亏。政府不能也不应该长期提供资金扶持，农村土地银行就是要把社会上的闲置资本有效地引入农村，实现农村土地的经济效益最大化，促进农业发展。作为面向农村的专业性金融机构，农村土地银行也应该具有单独的管理机构。参照商业银行模式，成立由总行、一级分行、二级分行和县、乡支行组成的管理架构。但是，这种架构会增加人力成本和运营成本，实施起来难度较大。我国的农村土地银行建设还处在探索和起步阶段，应该结合国情实际，参考和借鉴已有的政策性银行成功经验，与其他农村金融机构融合发展。目前，面向农村的金融机构主要是信用社，其乡村网点众多，覆盖范围广，对农村和农民的信用状况较为了解，与农村各经济组织沟通联系紧密。因此，农村信用社也成为了农村土地抵押贷款的试点。但是，农村信用社作为商业银行，偏重于盈利性，其发展方向也是商业和市场化模式。如果在农村土地银行开办之初就与之整合，将会导致农村信用社和农村土地银行二者的职能界线和功能定位模糊，不利于开展金融监管。同时，由于农村信用社以开展资金存贷业务为主，农村土地银行更多的是对农村土地经营权的管理，二者经营标的不同，信用社如果进行土地管理，会增加成本费用，影响其短期效益。但是农村土地银行可以积极借鉴信用社的网点建设和业务办理经验。目前我国一些地区的农村土地银行在试点经营中，通过农村信用社、土地流转交易所等机构与农民接触和办理土地存贷业务，但距离真正意义上的农村土地银行还有差距。作为服务农村土地流转的金融机构，农村土地银行采取的是市场化运营模式。在农民自愿的前提下，把农村的土地承包经营权交到农村土地银行，由农村土地银行依据区域分布，适合种养殖情况以及升值空间等因素进行评估定价，并通过集中整合、平整改造等措施，在不改变土地用途的前提下，将土地转贷给有需要的农业企业、家庭农场或种养大户使用。土地的需求者所支付的租用费、改造费等由农村土地银行提取部分差额用于自身运营和风险防范后，剩余部分作为土地收益转付给农户。
二、发达国家土地银行经营管理的内容
世界银行的研究表明，当一国人均GDP超过1000美元后，农村土地的商务价值开始显现，市场交易双方具有了土地流转的强烈意愿。现阶段，我国人均GDP已达到2000美元，土地流转成为加快“三农”发展的重要举措。土地银行作为直接承担土地流转中介的机构，最早起源于欧美，现在已经发展成熟，成为独立金融机构。我国农村土地银行的未来发展之路，需要充分借鉴和吸收发达国家土地银行发展和经营管理的成功经验。
（一）加拿大的农村土地银行
加拿大最初建立土地银行的目的是为了打击垄断和寡头的非法经营活动，土地银行政府主办。二战以后，在加拿大的阿尔伯达省部分城市率先成立了土地银行，主要是开展本地区的业务。通过实践，证明土地银行能够有效规范土地市场，调控土地价格，促进土地的开发和利用。随后，土地银行迅速在加拿大全境建立起来，并且受到世界其他国家的广泛关注。土地交易是不完全的竞争，市场机制在实现土地资源优化配置中的作用还有一定局限性。二战结束后，加拿大的一些城市受土地垄断和价格上涨预期的影响，土地交易价格开始出现大幅度上涨，直接影响了经济社会发展和土地的有效利用。在这种情况下，单纯的市场机制已经很难控制住土地投机行为。为了稳定土地市场，合理控制土地价格，一些省和地方开始设立公共土地银行，直接介入土地交易，来稳定地价，实现土地资源优化配置。成立初期的土地银行主要有以下几个职能：减少投机行为，稳定地价；制定用地规划，实现有序发展；降低土地开发成本；组织公众参加土地价格评估。加拿大的土地银行主要开展两项业务：一是土地的收购。土地银行通常会在两种情况下组织进行土地收购：当土地价格过低时，土地银行通过收购土地来减少土地市场供应，稳定土地价格；当开展土地整理规划时，为实现有序发展，土地银行通过行使征用权，遵循市场价格形成机制，按照土地整理前的用途和条件，以市场价格收购土地，这种收购价格需要扣除因土地利用规划和整理带来的地价上涨部分。二是土地的供应。对于由土地银行的储备土地，在经过整理和基础设施配套建设后，根据土地规划和发展需要，面向市场进行公开出售。同时，当市场上土地交易价格过高时，土地银行也会拿出储备土地出售，通过增加市场供应，来降低土地价格，确保土地价格相对稳定。在土地银行资金运作上，加拿大政府并不直接给予土地银行补贴。政府主要是提供政策层面的支持，土地银行通过实施土地开发来获取利润。土地银行在进行土地收购和整理时，需要向金融机构贷款或者使用土地开发收益，由于土地银行属于公益类企业，可以在银行享受较低的贷款利率。
（二）日本的农村土地银行
日本的农村土地信托模式。20世纪80年代，日本政府开始进行土地信托制度和农业生产法人制度改革。允许土地所有者把土地以信托的方式交给信托机构管理，从受托管机构和实际使用者的收益中取得信托红利。日本的土地信托主要分为出售型和租赁型两种。出售型是指土地所有者将土地委托出售，受托人在扣除应获报酬和手续费用后将出售所得交付给委托人。租赁型是指土地所有者仍然保留土地的所有权，受托人在土地信托期间定期给付收益。日本政府允许土地的租借和转让行为催生了一批从事农村土地租借和转让的中介机构。成立了非盈利性的为农村土地流转提供平台的农业土地管理公司，在取得农地委托后，可以从事农地的转让或租出活动，将农地流转给想从事农业生产的群体。为了鼓励农村土地流转，实现农村土地效益最大化，日本还陆续出现了农地合作组织等机构。这些机构直接参与接收和出租农地，为农民开展土地流转活动提供了交易平台。农地合作组织实行统一集中经营，统一购置大型的生产工具，共同享有资产和参与分配，农户按照一定的管理程序来加入和退出农业合作组织。合作组织作为农村土地租借和转让的桥梁，一边接收拟出租的农村土地，一边把农村土地租给使用者。一般会将租借期限定为10年，租金由合作组织一次性支付给出租者，而承租人分期支付给合作组织租金。合作组织的资金由国库以补助金的形式补充。这种奖励土地流转的制度，帮助不想放弃农村土地所有权又不能有效发挥农地效益的农户开辟了新路，加速了农村土地流转，给日本农村土地流转提供了保障。
（三）法国的农村土地银行
法国政府为了促进农村土地流转，在1962年，以地区为单位组建了非盈利性质的“农村安置与土地整治公司”。这是由各主要农业组织组成的，专门负责经营土地交易的股份有限公司，接受政府监督和管理。如果需要交易农地，必须先到农地整治公司申请，由农地整治公司审核买卖是否合理后，方能进行收购交易。如果农民坚持要出售土地，农地整治公司具有优先购买的权力。由农地整治公司购买后对土地进行整顿再出售给其他农民。在法国，每年进入交易所的土地约有50万公顷，其中80%是农村土地。这种由农村安置与土地整治公司作为中介的交易方式，可以通过市场机制进一步调节农村土地所有制结构，有利于土地的集中连片整治，将土地流转给有耕种需求的农民。农村安置与土地整治公司还担负着编制土地整治规划和对土地再分配的责任，享有土地的优先购买权。在农村安置与土地整治公司的监管和运营下，法国基本上避免了土地交易中的投机行为。经过其流转的土地，约有60%被用做扩大农场规模，另外有35%是被用来满足青年农民的耕种需要。法国的农村土地流转所取得成功，主要得益于两个方面：一方面是建立健全了土地流转的组织机构，由农村安置与土地整治公司来专门负责土地流转中介服务。另一方面是具有完善的法律法规和政策体系。通过法律法规来规范农村土地流转双方所享有的权利和承担的义务，即压缩了交易双方谈判环节的成本和费用，以保障履约，直接降低了农地流转成本。根据法律规定，法国政府可以直接干预农村土地的流转，并且法律明确了土地流转的程序，重视对农村土地的保护。像法国的法律中规定私有农地的用途必须是农业，严禁弃耕和建造房屋，土地只能通过整体继承和转让的方式流转，这充分保证了农村土地的完整性和农业用途。同时，政府还设立了土地银行、土地事务所等机构，土地银行通过购买土地后长期转租给农民，保证农业生产的连续稳定。并且，法国政府鼓励进行适度规模的家庭农场发展，为符合条件的家庭农场提供农业低息贷款。法国的农业生产主要是土地所有者直接经营和租佃两种模式，这种政策促进了农地流转，全法国约有六成农地是通过租赁的形式进行农业生产经营的。
三、发达国家土地银行的运营对我国的启示
由于我国土地制度和金融体系的差异，土地银行在组织结构和运营等方面并不能完全生搬硬套发达国家的模式，在发展过程中需要借鉴国外成功经验，并结合国情实际，探索出一条具有中国特色的农村土地银行发展之路。
（一）切实发挥好政府部门的引导和监管作用
目前，促进农村土地银行发展的配套制度还不完善，各级政府部门要围绕土地流转交易，加强指导协调和监督管理。要结合各地区的实际，加强村民自治组织建设，发挥村集体的监督作用。政府要鼓励从事土地流转的中介组织积极开展土地登记、信息和政策咨询等中介服务。同时，政府要加强土地流转方面法律法规培训。从大量的土地流转交易中可以看出，农民作为交易主体，对土地市场的参与度和热情度与其受教育程度有很大关系，在交易中也更能主张和保护自身的权益。因此，政府要加强农村教育投入，全面提高农民的综合素质，积极培育农业生产经营主体，繁荣农村土地交易市场。对土地银行给予税收优惠政策，加大资金扶持力度，为农村土地银行发展营造良好环境。
（二）注重与各地区的发展实际相结合
我国的区域经济发展不均衡，各地区的土地资源分配情况也并不相同。在一些农业大省，农民占有耕地面积较多。而对于一些沿海省份，农民的人均占有耕地面积较少。因此，发展农村土地银行也要因地制宜，采取阶段性和多样化的形式，不能搞“一刀切”。农村土地银行的发展需要相对发达的市场交易条件，是以农村土地流转的资金和土地需求为前提的。要采取“试点先行，分批推广”的模式，优先在经济发达的地区开展农村土地银行试点，并对一些试点效果好的地区给予一定的资金奖励。由于经济发达地区农业收入占农民总收入的比重小，农村土地的生活保障功能已经弱化，农村劳动力大量减少，农村土地的流转需求也更迫切。通过试点，全面总结经验，及时完善发展思路和措施，再分阶段逐步推开。同时，在土地银行的发展过程中还要坚持多样化原则，结合各地区的不同情况确定与之适合的发展模式，通过成立合作社、设置委托机构等形式，建立具有地区特点并且容易被交易主体所接受的农村土地银行经营模式。要把全面深化改革和创新驱动思想贯穿到发展农村土地银行的过程中，不断更新观念，不断创新实践。
（三）加强农村社会保障体系建设
现阶段，我国农村的社会保障体系还不完善，农民的医疗、养老等社会保障的保障力度和覆盖范围还需要加强。虽然一些农民纷纷外出务工，农村的土地收入在农户的全部收入中占比越来越小，但是无论是从传统观念上还是从社会保障需求上，农民仍然把土地当做最基本的生活来源和保障，是他们的养老保障和生存基础。特别是经济社会发展进入“新常态”，大量农民工返乡创业，土地成为他们创业的第一位选择。如果完善农村的社会保障体系，消除农民的顾虑，弱化对土地的依赖性，有利于加速土地流转，加快实现农村土地规模化经营，也能够促进农村土地银行发展。各级政府部门要加大财政在收入分配上的调节作用，加强农村社会保障体系建设，建立起适应发展需要的农村生活保障制度，解决农民后顾之忧，从而加速农民的市民化转换，放心进行土地流转交易。
（四）完善农村土地的评估机制
农村土地流转中对于土地价格怎么评估、由谁评估一直缺少具体的规定，土地流转交易价格具有随意性。在发展农村土地银行的过程中，必须切实做好土地流转价格的确定工作。即土地流转价格应该由具有土地评估资质的机构，根据土地实际价值来确定。由土地评估机构在土地流转之前，依据马克思主义级差地租理论，对不同土地进行精准评估，建立起土地流转交易价格确定的科学机制，切实保护农民的利益。同时，在农村土地银行发展过程中，还要培养一批既精通金融业务，又熟悉农村现状的具有高素质的管理人员。目前，我国一些地区的农村土地银行管理人员还多是由村民委员会人员组成，缺少专业的管理人员。
（五）加快农村土地银行相关法律法规体系建设
经济发展离不开健全的法制支撑，农村土地银行作为新生事物，更需要不断完善相关的法律法规。发展具有中国特色的社会主义农村土地银行，必须要通过立法来明确土地银行的地位，保障土地银行在法制化的轨道上运营，做到有法可依。制定农村土地流转交易管理办法，规范流转行为；制定农村土地流转评估管理办法，确保评估公平公正；制定农村土地银行经营管理规定，明确农村土地银行性质和职能。同时，加快土地制度的改革，积极开展农村土地确权登记，明晰产权和承包经营权，发放土地使用权证，从《物权法》的角度保护农民的权利。通过建立健全的法律法规来规范和约束土地银行及相关主体的行为，保障农民的合法权益。
（六）构建农村土地银行的风险防控体系
虽然目前我国农村土地银行只能简单开展土地存贷业务，但是在其运行过程中仍将遇到许多经营性风险。发展农村土地银行，能够推动城镇化建设步伐，加快农业现代化进程。但是如果风险防范不到位，也会带来社会性的危害。因此，在发展农村土地银行过程中，要时刻注意风险防控。一方面，要建立起有效的内部经营风险防控措施，建立储备金制度，定期开展核算和内控检查，政府也要加强经营性监管，定期开展审计和监督。另一方面，要认真做好土地的保值增值工作。及时开展收储土地的整理和开发利用，加大土地的基础设施建设，提高土地附加值，通过开展土地整理整治使其更适合现代农业的发展需要，实现土地增值。农村土地银行在我国属于新生事物，是农村土地制度深化改革和发展创新的结果。其发展需要借鉴国外发达国家的成功经验，不断进行大胆地尝试。也要结合各地区的实际，拿出符合地区特点的方案。发展农村土地银行是实现农业、农村、农民发展的重要举措，任何一项改革都不可能是一蹴而就的，在未来发展中，难免会遇到各种各样的困难和问题，要下大力气去研究和破解，形成政府、市场和农民都积极参与的整体合力，充分发挥农村土地银行对加快“三农”发展的拉动作用。
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作者:刘桂贤 刘庆芳 马慧肖 单位:石家庄铁道大学四方学院 石家庄邮电职业技术学院