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【摘要】
由于PPP项目的不断出现，其特有的参与主体框架与风险分配特征，导致PPP项目合同内容不同于现有其他工程合同。本文分析了PPP项目在融资、建造、运营等阶段的特征，提出在合同管理教学中相应内容的改革建议。
【关键词】
PPP项目；合同管理教学；探索
0引言
重大基础设施建设项目以往主要通过传统的招投标方式选择项目承包商。然而在过去几年里，由于私营部门大量的参与公共基础设施建筑的建设和融资工作。PPP项目作为一种特定的融资形式广泛参与公共基础设施建设项目。由于PPP项目中利益诉求不同而又数量众多的参与方以及相应数量而又整体关联的合同使得这样的项目非常复杂。此外，每个参与方的利益不仅取决于其自身的表现，同时也在于其他主体在项目实施中的表现。PPP项目一般来讲是基于一个所有参与方共同承担风险的项目，风险共享是必要的。在PPP方式当中，私营部门设计、建造甚至运营基础设施，独自出资或共同出自且暂时持有项目，在一段时间内运营和维护项目。在PPP合同的订立与执行过程中，社会资本将在利益与风险分配，违约责任、补偿等问题上与政府进行协商，反映了政府与私营机构之间的平等的民事主体关系，但同时又受到政府的监管，存在行政管理关系。在PPP合同中，政府扮演了项目监督者与参与者的双重角色，且多数PPP项目属于政府有义务提供相应服务的公共基础设施项目，导致PPP合同不同与一般的工程项目合同。
1PPP项目运行特征
PPP项目的合同从提出到签订乃至履行具有长期性、复杂性与多样性，且项目所在地区、各参与方合作意愿、风险偏好等方面的差异，最终表现为合同内容上的千差万别。PPP作为一种新型项目融资的方式。
1.1其融资特征是：
（1）项目的出资人主要着眼于将作为还款来源的项目收益。
信用评估是基于项目本身，而不是基于借款方的信用状况。
（2）贷款安全性很大程度上只限于项目资产。
项目融资通常称为“有限追索权”融资，因为贷款人对借款人的追索权是有限的。大多数项目融资的结构复杂，项目的风险是在项目众多参与方之见传递的。任何一个PPP项目都有很多主要的参与方，所有的这些参与方都有独特的作用去参与项目。这些参与方之间的合同安排和风险分配可能是复杂的。
1.2PPP项目主要的参与方通常包括：
（1）政府机构
一个政府部门或者法定权威机构是关键的参与方。它将授予“特许权”，即建立、拥有和经营该设施的权利。政府的合作在大型项目中至关重要。政府机构通常是主要的参与方，它将启动该项目，进行招标、投标人的评价。
（2）社会资本参与方
社会资本通常会专门针对项目组建项目公司，作为PPP项目签约主体。特定项目公司通常由社会资本出资设立，或由政府和社会资本共同出资设立。社会资本方也作为项目发起人，其形式可以是一个合伙企业或有限责任合伙公司等不同形式。
（3）工程承包商
承包商主要负责项目的建造，承包商也可能是发起人，通常与项目公司签订固定价格、固定工期的工程总承包合同。承包商要承担工期延误、工程质量不合格和成本超支等风险。
（4）运营维护承包商
运营商将与发起人签署一项长期合同，由项目公司负责项目部分的运营和维护事务，运营商也可以将股权注入到项目中。运营商需要比政府更有效地运行同类项目获取的利润。
（5）出资人
项目的融资方通常有商业银行、政策银行、信托公司等，在一个大型的项目中，有可能是一个银行或一个财团提供债务资金给项目发起人。不同的银行往往会对施工合同成本超支提供不同的贷款安排。由于PPP融资结构是一种项目融资，出资人将审查所有核心项目文件评估风险的分配。
（6）其他参与方其他缔约方如保险公司、设备供应商、工程设计顾问等也将参与。
2PPP项目合同体系及内容
在PPP项目中，项目参与主体通过签订一系列合同来确立和调整相互之间的权利义务关系。PPP项目的合同通常包括项目合同、股东协议、施工合同、运营服务合同、原料采购合同、融资合同等。在PPP项目合同体系中，各个合同之间紧密衔接、相互贯通的，合同之间存在着一定的传导关系，对PPP项目而言承担风险的一方应该对该风险具有控制力，承担风险的一方应能够将该风险合理转移，如果风险最终发生，承担风险的一方不应将由此产生的费用和损失转移给合同相对方。
2.1采购协议
采购协议通常是在基础设施项目的关键文件。政府机构和政府机构之间的协议，在该协议中，政府机构同意按议定的价格和数量购买基础设施的服务。从政府机构的角度来看，项目的时间内应能保证相应的数量和质量的服务。政府机构也要求社会资本承担未能满足性能标准的后果，如违约金。项目的可行性，特别是其盈利性将取决于其未来收益的可靠性，在采购协议中，社会资本与政府机构需减少市场风险至最低。尤其是政府补贴付费是政府机构为其提供的基础设施支付的费用。发起人将要提供的费用，以支付所有或至少相当部分固定成本。使用费将包括固定成本和可变成本。政府机构需要使发起人有最大的激励来达到预定的绩效标准。
2.2建造合同
PPP项目建造合同中合理划分政府与社会资本在建设期间的权利义务。在PPP结构项目中，政府和金融机构必须由能力在发起人违约，财政协议的终止时，介入干预且接管发起人在施工合同以及运行和维护合同中的责任。因此与施工单位和运行维护承包商的协定必须包括责成施工单位和运行维护承包商遵守该制度的条款，这个结果是出于维护施工单位和承包商利益的考量。政府和金融机构拥有在适当条件下终止或介入干预的权利，这也是PPP项目的一个重要特性。在PPP项目合同中（通常会涉及到设计和施工合同）由工程变更引起的风险比传统施工合同更复杂。一个在PPP项目中传统的承包商会迫使自己，在执行施工合同时为满足发起人的意愿，要超越合同范围进行额外的工作。传统合同中的发起人则会同意将支付由商定机制确定的额外工作费用。在工程的投资、进度与质量控制上，项目公司除了要受合同义务约束之外，还会有额外的商业动机，因为只有项目开始运营，项目公司才有可能获得付费。这也导致PPP项目的控制目标更具有自主性。
2.3运行和维护协议
运行和维护协议对PPP项目而言是长期合约。PPP项目的运营既关系到产品或服务的供给效率和质量，也直接影响项目公司的收入。该协议通常需设定运营的条件、开始运营及付费的时间点。因此运营与维护协议的实质性条款还会涉及到运营商的详细技术要求，以及出资人的支付义务。如果由于社会资本的原因等导致项目公司未能按照合同约定开始运营，开始获得付费的时间也将会延迟，但是其经营期不会因延迟开始运营而顺延，意味着项目公司的运营期会随之缩短。如果延误开始运营超过一定的期限可能会使得政府方主张提前终止该项目。当然也可能由于因政府机构的原因导致项目公司无法按期开始运营的，这时项目公司同样有权主张延迟开始运营日，同时向政府方索赔。但如果是由于不可抗力及需由双方共同承担风险导致项目不能按期开始运营的，受到该影响的一方可以免除违约责任或申请延迟开始运营日。对于项目的维护通常由项目公司根据合同约定及维护方案和手册的要求对项目设施进行维护和修理。
2.4支付协议
在PPP项目中，常见的付费机制主要包括以政府付费、使用者付费、可行性缺口补助。在支付协议中需要考察PPP项目所提供的产品或服务的数量和质量是否可以准确计量，以决定其采用使用量付费或是绩效付费方式。支付协议还应当保证项目公司获得合理的回报，以形成有效的激励，保障项目实施的效率。考虑到项目实施过程中可能发生的各种变更，支付协议需要结合项目自身特点设置相应付费调整机制，包括项目调价的依据、标准，调价的条件、方法和程序。
2.5项目担保
为了保证项目公司能够按照合同约定履约，政府机构通常要求项目公司提供一定的履约担保，如履约保证金、履约保函等。
作者：何鑫 单位：西南科技大学土木工程与建筑学院
【参考文献】
［1］朱蕾,袁竞峰,杜静.基于PPP合同行政属性的政府介入权研究[J].建筑经济,2007,10:92-95.
［2］周兰萍.PPP的法律性质何在[J].2014,9:85-86.