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摘要：
虽然我国实行排污许可证制度多年，但这项制度没有发挥出应有的作用。在对生态环境空前重视的新形势下，应强化这一制度的施行。本文从强化许可证制度优势、促进持续性达标排放、整合相关法规制度三个方面探讨了排污许可证制度的必要行、可行性与实效性以及新的定位策略。
关键词：
排污许可证；环境管理；新定位
1引言
当前，排污许可证制度在我国已经实行了20余年。但是，长期以来，该制度的施行仅限于试点的省份。而且，在这一制度的施行过程中，对有关行为的限制还局限于排污的申请登记与总量控制方面，其在限制污染物排放政策体系中的地位并不明确。在排污许可证制度下，可对产权进行明晰，从而减少交易的成本，解决因产权不清晰而产生的外部性与搭便车等问题[1]。在我国，治理污染的很多制度都是在特定历史时期形成的，有其阶段性的针对性，多项制度之间的衔接和联系不够紧密。在此情况下，进一步强化优化排污许可证制度，并以此为契机对制度体系进行整合，可以有效解决制度之间的矛盾问题。当前，我国大气污染、水资源污染等形势严峻，这对发挥排污许可证制度作用提出了新要求，即不但要对排放问题进行控制，还要做到持续性的达标排放。全面强化排污许可证制度，有利于整合我国存在的繁杂松散、高成本、低效率的政策制度，从而提高管理效率，增强管理效果。
2进一步强化排污许可证制度的优势
在排污许可证制度下，企业排污必须以购买排污许可证为前提，为有利于实现排污收费和排污权交易之间的协调互动。当前，对于建设项目进行环境管理的制度，主要有环评和三同时。在环评中，对项目建成后可能产生的影响进行预测，在此基础上按照排放有关标准、企业生产工艺以及当地环境容量提出环境保护要求。按照这一要求，三同时对建设施工是否符合要求、环保方案有没有落实、周边环境有无影响与恶化等进行检测与验收，并给予评价。验收通过以后，政府才予以发放排污许可证。未通过的，按照要求进行整改合格后才予以发放许可证。企业获得许可证后方可投入生产，在生产阶段由环保行政主管部门进行监管。在这里，环保与三同时制度为企业设定了准入的条件，也使排污许可证发挥了生产合法性的证明功能，使环境管理更加具有可控性[2]。在排污许可证中，详细规定排放的问题、浓度等具体指标，这是环保行政主管部门进行监管的重要依据。当前，在环评与三同时制度执行过程中还存在一些突出问题，主要表现在先建后评，项目设计不执行有关要求，项目建成后环境污染问题日益严重等，因此，需要排放许可证作为法律文件对企业行为进行准入性和持续性的管理。
3通过排污许可证制度实现持续性达标排放
在大气环境治理中，其目标应确定为改善空气质量，强化公共福利，保障公众健康，提升生产能力。对于大气排放的管理与控制，其工作的核心应为确定排放标准，使排污许可证制度在排放管理方面发挥作用，一方面在总量控制的前提下对排放权进行分配，另一方面还要重点关注排污的持续达标。在我国的环境管理工作中，对于年均数据关注较多，而对于日均数据或时均数据则重视不够。目前，西方许多发达国家已经把排污许可证制度当作控制固定污染源排放的重要政策手段。实施许可证制度，把排放源须遵循的标准和法规进行整合，使排放标准具体化、可操作化，有利于环境管理的规范化，有利于实现污染源的持续性达标排放。在美国，许可证把所有的适用法规要求包含了进来，其中有排放标准、排放限值、达标举证、达标计划、监测要求、检查要求等，这为排放源遵循有关法规和政府进行监督提供了可靠依据。按照目前我国的法规，在排污许可证目标的界定上，还是以控制总量为主，对于持续性达标排放没有作为重点。依据当前的排放标准，也不能清晰对“达标”进行界定。因对污染源的监测没有统一的技术规范指导，故不能保证排放源与政府监测的数据完全一致，有关部门对企业的监查与处罚也缺少准确的依据，导致管理上不统一、不规范。实施许可证制度，在大气质量管理方面，要以大气总体质量的改善为终极的目标，不局限于控制总量，而是通过实施许可证制度，对排放源从建设到使用的全过程的排放进行控制，从每一个环节上降低污染。
4围绕许可证制度整合相关法规制度
对建设项目的全过程进行环境管理，需要一个复杂的制度体系为支撑，这个体系应立足于全局，形成相互协调、完整严密、可操作性强、运作高效的制度系统。实施许可证制度，是实现这一目标的有效途径。作为日常管理的手段，它不仅发挥“许可”的功用。在许可证制度实施过程中，可将其进行制度性设计，在制度体系中把排放标准作为核心，再捆绑其他的法规政策，如环评、三同时、监测方案、排放收费、环保监管、排放口管理、环境统计、达标识别、排放标准、排放申报等，从而形成一个综合的、整体的制度体系[3]。其中，将环评、三同时和排放申报作为发放许可证的必要条件，不达到标准不予发放，那么其生产经营行为也失去了合法性，这对环境管理来讲具有较强的确定性。这也有利于使排放企业更具警觉性与责任感，加强自我监管，从而降低由于环境问题而付出高昂成本。同时，也有利于提高排放单位所提供信息的准确性和可靠性。具备了这些内容，排污许可证就不再是“通行证”，一通无忧，而对于排放单位全过程的行为形成了制度约束，使排放单位更具法治意识。
5结语
在我国的排污许可证制度实行上，一方面尚未得到普遍性推广，一方面对持续性排放的关注不足，致使其发挥作用有限。在当前污染治理形势严峻，大力开展生态文明建设的背景下，要高度重视排污许可证的现实重要性。要进一步强化这一制度在政策法规体系中的地位，发挥其优势，并通过实行排污许可证制度将持续性达标排放作为关注的重点。同时，以排污许可证为核心，对相关的政策法规制度进行整合，增强对排放监管的实效性与连续性。
作者：李春霞 单位：宝安区环境保护和和水务局
参考文献：
[1]宋国君,韩冬梅,王军霞等.中国水排污许可证制度的定位及改革建议[J].环境科学研究,2012,25(9):1071～1076.
[2]苏丹,王鑫,李志勇等.中国各省级行政区排污许可证制度现状分析及完善[J].环境污染与防治,2014,36(7):84～91,96.
[3]卢瑛莹,冯晓飞,陈佳等.基于“一证式”管理的排污许可证制度创新[J].环境污染与防治,2014,36(11):89～91.