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摘要：
面对我国日益严峻的水资源短缺状态，中央一号文件明确提出实行最严格水资源管理制度，即“三条红线”。由于种种原因，我国各级政府在水资源管理中还存在诸多问题。本文针对这些问题，在充分借鉴其他国家的水资源管理经验基础上，提出了最严格水资源管理“三条红线”政府监管的具体实现路径。
关键词：
水资源管理；政府监管；监管机制
随着经济社会的迅速发展，我国的水资源短缺和水污染问题日趋严重［1］。面对日益严峻的水资源环境，2011年中央一号文件明确要求对有限的水资源进行严格管理，促进经济社会的良性发展。2012年，国务院出台了《国务院关于实行最严格水资源管理制度的意见》，以中央文件要求为指导，对最严格的水资源管理进行了统筹安排和部署，引起了全社会对水资源问题的高度关注。最严格的水资源管理制度要想落到实处，政府的监管作用极为关键。建立健全相应的政府监管制度，保障严格水资源管理制度的顺利实施势在必行。
1制度实施过程中存在的主要问题
虽然我国政府已经注意到水资源管理对社会经济发展的重要作用，并采取了一些必要的措施促进水资源监管工作，但是政府的监管制度以及这些制度的实施过程仍然存在较多问题，在实现“三条红线”的宏观目标上成效仍显不足［2］。
1．1《水法》顺延下的监管体系仍不完善
我国的《水法》虽然对水资源开发利用、提高水利用效率、进行水环境保护提出了明确的要求，但是这些要求仅限于原则性层面，法律的强制性特征不足。从政府层面来看，中央政府出台的相关配套法律、法规还远未完善，同时缺乏科学的、具体的、可操作的流程；地方政府由于没有完整的法律法规和统一的制度作为指导，在具体监管过程中不仅随意性大、制度的执行结果往往也差强人意。
1．2部分规定太过原则，操作性差
我国法律法规条款以及政府规章对水资源管理的规定过于原则化，实施起来往往由于缺乏明确的标准和界限而困难重重。
1．3相关法律法规还不完善
我国关于水资源的法律目前仅有一部《水法》，由于其规定过于原则化，而我国地域广阔，发展极不平衡，因此操作性差，执行结果差强人意［3］。能够作为水资源管理具体依据的地方性法规并不完善，就是拥有地方立法的几个省和自治区，其立法也仅针对城市水资源管理，而在广大农村地区基本处于执法空白。
1．4缺乏有效的政策执行评估机制
当前，我国水资源管理和水环境保护规划的重点主要是流域水污染防治，并主要表现为一些具体的水污染治理工程，而全国性的水资源管理战略还是一个空白［4］。缺乏有效的全国统一协调机构，管理体制需进一步理顺。各有关政府部门习惯于从自身的观点审视水资源管理制度，缺乏整体性的考虑，特别是不注重利用市场和经济手段管控水环境问题。
2水资源管理领域的国外经验借鉴
2．1科学、高效的监管体系
西方发达国家经过多年的发展，在水资源政府监管领域已经形成了一套行之有效的监管体系［5］。例如美国的水资源政府监管体制分为联邦、州和地方政府三个主要层级，进行水资源的日常管理事务。此外，美国还有在《水资源规划法》授权下设立的由总统直接领导、各相关内政部长协同参与的水资源理事会，统一负责全国的涉水监管工作。在地方政府层面，通过政务公开、鼓励公众参与，社会各界人士可以依法参与到流域管理和水保护委员会中，使水务决策全过程受到关注和监督。因此，针对我国水资源监管单部门负责制可能出现的权利制衡缺失，可以借鉴西方国家的做法，加大公众参与力度，利用信息公开和公众参与监督，促使污染者重视环境保护，避免政府部门环境决策失误。
2．2提升至战略高度的制度规划
在水资源监管水平较高的西方发达国家，一般都将监管规划提升至国家战略高度，以保证水资源规划的科学性与合理性以及监管制度的长期性与有效落实。美国联邦政府迄今为止已经制定了5轮环境保护战略规划，在环境战略性规划中水环境保护又是重中之重。美国的环境战略规划具有长期性和连续性，同时也是一个逐渐发展和完善的过程［6］。同时这种战略规划往往经过多方严密论证，有相关的科学研究成果支持，内容全面、科学性与可行性高。例如，美国2006—2011年的环保战略规划对五年内的水质保护目标以及相应的措手段都进行了极为详尽的阐述，具有极高的操作性。
2．3约束与激励政策
美国的国家环保局出于水环境保护的需要，建立了基于排污权交易为主，以水污染容量结余、储存和补偿为核心内容的政策体系，约束和调控水资源开发、利用，预防水污染。美国的这种排污许可证制度不仅有相关法律的支持，还有完善的排放标准体系的技术支持和联邦政府的资金支持，正是上述手段的相辅相成，才使美国的水污染政策体系能够有效落实并发挥积极作用。日本属于水资源相对紧缺的国家，因此在长期的水资源管理过程中形成了比较完善的节水措施，制定了一系列关于节约用水的法律制度作为规范全国水事活动的依据。其中，利用水价等经济手段进行杠杆调节值得我们借鉴。
3最严格水资源管理“三条红线”政府监管实现路径
针对我国水资源管理中存在的问题，结合国外水资源管理领域的先进经验，依据自然和社会规律，在规则的制定、决策、控制、监管、评估等全过程形成科学、严密的防控体系，才能最终落实最严格水资源管理“三条红线”政府监管职责。
3．1制度保障体系
科学、规范、公平、可行的制度是一切工作开展的必要前提。我国水资源严重短缺问题表面上看是经济发展和人口压力造成的，实质则是制度缺乏创新与改革，墨守成规，最终导致统筹治理力度不足造成的［7］。因此，构建和完善我国的水资源管理制度，引导全社会合理使用有限的水资源，最终达到严格管理水资源的目标。新修订《水法》确定了水功能区划制度，初步建立了水资源保护的制度框架。首先，要健全法律法规。增加禁止性条目，通过法律硬约束的提高，增强法律的强制作用；对涉水事务制度、标准以及执法程序进行严格规定，进一步限制相关人员的自由裁量权；确立涉水法规的法律地位，提高编制水平。其次，为规范政府在水资源管理中归责单一、权责不明的问题，要进一步实施政府责任制度化，在这一过程中不仅要将政府在水务管理中的决策、执行、监管等环节的责任明晰化、制度化，还要多部门联合，遏制、清除以地方保护主义为代表的错误理念。最后，要完善最严格水资源管理的绩效评估，特别是尝试进行第三方评估、公众参与等方式，规范评估程序，得到科学的评估结果。
3．2组织保障体系
首先，要强化区域领导的责任，明确地方政府首脑为本区域水资源利用和水生态保护的第一责任人，通过各部门职责权限的统筹安排，权责明晰、执行顺畅、监督有力的管理体系。鉴于我国的行政管理体制特征，地方领导的意志对管理工作具有重大的影响作用，强化领导责任，可以为各项管控目标的实现提供有力的组织保障。其次，要将落实最严水资源管理的各项目标，加强对责任人和责任单位的监管和考核，对水资源管理领域作出贡献的个人和单位要予以奖励，而对执法不严和渎职的行为要依法严肃处理。最后，要加强用水户、用水单位及用水行业的自律。可以探索将大流域分解为若干小流域，在每个小流域推选出由居民代表、用水企业、政府代表组成了流域性监管组织，参与综合计划的实施并担负一定的监督责任。
3．3监督保障体系
首先，区域内的各级政府和相关部门要积极协调配合，认真落实水资源管理和水环境保护问责制和“一票否决制”。要将本区域内的目标责任考核制度和考核结果向社会公告，通过社会公众参与，拓宽监督范围。此外，要将监督工作由事后拓展到事前和事中，使监督体系更为完善。其次，要发挥媒体和公众的监督力量。借助信函、广播、电视、网络、微博、调查问卷等多种途径，加大节水型社会建设，努力构建节水型社会的体制和机制。积极吸引社会公众在区域水资源管理中的参与度，给执法部门、违规单位和个人造成舆论压力，促进执法部门严格执法、违规单位和个人及时改正。最后，要在保守国家和企业机密的前提下，最大限度公开水资源管理和水环境保护领域的相关信息，便于社会公众发挥监督作用。
3．4技术保障体系
首先，高校、科研院所和相关研究机构要加强流域水资源管理的科研工作，为区域用水总量、用水效率和排放总量的制定提供科学依据。此外，还要加强许可证制度的技术规范和管理技术研究，发挥许可证制度应有的作用。其次，要加大科技和经济投入，完善监控体系，为各项政策的制定、实施以及监督管理提供技术支撑。特别是统一水资源管理中的统计口径、技术标准和测量方式，保证数据资料的准确性、真实性和权威性。最后，要建设水资源信息管理系统，实现上下行信息的安全、快捷，破除当前水资源管理领域信息不畅对资料分析、信息披露以及反馈管理的制约。
3．5经济政策调节体系
首先，积极探索和推进水权制度建设，探索水务投融资体制模式。制定合理的水价，充分发挥水价的杠杆作用，使水资源供需双方达到动态平衡。在水价调节方面，一是要通过水价杠杆，倒逼用水单位采取节水措施，促进控污排减。二是进行农村地区水价调节的探索，发挥水价在农业用水领域的积极作用。其次，积极完善水务市场，促进水权和排污权的交易市场发育。鉴于我国的实际情况，这一目标可以分阶段实现。例如可以将企业分阶段纳入交易市场，首先引导自愿减少水资源消耗和减排污染物的企业进入，然后逐步扩大范围。最后，积极发展水银行、水保险业务，逐步在水资源市场引入市场机制。以政府为主导，大范围开展绿色信贷业务，对违规排放、超标排污的企业记入银行系统数据库，作为信贷审批的重要依据。积极研究水环境强制责任险的可行性与实施方略，保障最严格水资源管理的实施。
4结论
我国经济社会的高速发展造成了水资源严重短缺、水环境污染问题日益突出，而最严格水资源管理无疑是解决上述问题的根本途径。当前，我们正面临着最严格水资源管理的关键时期，各级政府需要在前期工作的基础上，及时总结自身经验教训，积极借鉴其他国家的先进管理经验，形成一套科学、完整的最严格水资源管理模式，才能实现中央提出的水资源管理既定目标。
作者：闫冬 单位：本溪市桓仁满族自治县水务局
参考文献：
［1］李计初．建立水资源管理“三条红线”实行最严格水资源管理制度———访水利部水资源司司长孙雪涛［J］．中国水利，2010（24）：6－7．
［2］刘晓，刘虹利，王红瑞，等．北京市水资源管理“三条红线”指标体系与评价方法［J］．自然资源学报，2014（6）：1017－1028．
［3］刘欢，左其亭，马军霞．基于“三条红线”约束的区域人水和谐评价［J］．水利水电技术，2014（9）：6－11．
［4］杨丹，张昊，管西柯，等．区域最严格水资源管理“三条红线”评价指标体系的构建［J］．水电能源科学，2013（12）：182－185．
［5］胡德胜，王涛．中美澳水资源管理责任考核制度的比较研究［J］．中国地质大学学报（社会科学版），2013（3）：49－56．
［6］龚虹波．“水资源合作伙伴关系”和“最严格水资源管理制度”———中美水资源管理政策网络的比较分析［J］．公共管理学报，2015（4）：143－152，160．
［7］杨得瑞，姜楠，马超．关于水资源综合管理与最严格水资源管理制度的思考［J］．水利发展研究，2013（1）：9－12