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摘要：
近代以来，在世界林业科学发展过程中，德国森林经营理论不断完善和发展，并依靠其经济、科技、市场、管理、人力等优势形成了较为完备的森林保护、开发与利用制度，建立起比较完备的森林管理经营制度.其林业科学水平一直处于世界领先地位，本文介绍了德国森林管理制度建设的经验，提出了对我国森林管理制度建设的建议.
关键词：
森林保护；制度体系；经验借鉴
1德国近代以来森林经营理论发展概述
自近代以来，德国森林经营理论随着社会经济发展被赋予鲜明时代特色.18世纪初期，在德国首次经历木材危机后，森林永续利用理论提出并逐渐发展起来，该理论强调对森林进行评估，在人工造林维持林业持续性和稳定性基础上，尽量多利用森林，并且保证后代人享有当代人同样多的利益.该理论已包含可持续和代际平等理念.19世纪40年代，法正林理论逐步完善并成为森林管理的主要思想，永续均衡利用原则是其指导原则.随着资本主义经济深入发展，追求高额利润的土地纯收益理论渐趋主导，以最小投入谋取最大利润收入虽值得肯定，但不可避免对德国林业发展造成相当大的不良影响.19世纪60年代后期，在德国全国性恢复森林工作完成，追求经济利益为核心的森林经营理论备受质疑及纯人工林生态问题显现背景下，森林多效益经营理论出现，呼吁重视森林所具有的社会属性，即森林肩负的文化与伦理属性.20世纪20年代恒续林思想发展起来，强调在森林未遭到任何损害情况下进行最大限度的木材永续经营.20世纪50年代至80年代，森林永续利用原则得到进一步阐释，强调和谐、持续开发林业系统所具有的收益.20世纪90年代推行的近自然森林经营理念立足于生态学，从整体出发观察森林，视其为永续、多样的生态系统，以培育近自然森林为目标，做到贴近自然的森林经营.[1]纵观德国森林经营理论发展历程，从近代初确立永续利用原则到后期发展出各种理论，都围绕着森林永续利用为中心展开，尽管个别时期有所不同，但其强调永续利用和多功能利用的核心思想并未发生根本性动摇.
2德国森林制度建设的基本经验
2.1森林资源流转管理制度
德国通过林地勘定、造册成图与发证工作，建立起明确稳定的林地权属制度，强调维持森林多种所有制和林权稳定，一般也不允许政府购买私有林.从流转范围上，私有林、镇公有林可以相互流转，国有林、教会林和社团林严禁流转.若森林资源流转后，改变林地用途，除须支付林地转换损失补偿费外，还需补造相同面积大小的森林或是支付同等费用由相关机构造林，即使是国家建设用地也需得到林业部门同意批准，然后仍需补造等于或大于原有面积的森林.这些制度规定保证德国森林保有量持续稳定增长.明晰林地权属是进行有效森林管理的基础性环节，为解决林业外部性溢出、森林收益分配等提供保障，也规范了林主权益与义务.由此可以看出，德国为维持现存森林保有量所做出的努力与付出.
2.2私有林保护与资助制度
德国私有林提供该国所需的绝大部分林业资源，因而国家对私有林进行相当完善的保护和大量资助.国家通过颁布林业合作法、自然保护和景观改造法、采伐更新条例、森林灾害补救条例、肥料法、防有害物质法等保护私有林主权益.同时，对私有林主经营行为也进行规范以保障纳税人利益.针对私有林规模小、私有林主数目多的特点，德国鼓励建立林业团体、林业协会和林业联合会，并赋予其法人资格，通过鼓励私有林主合作扩大经营规模，并提供财力支持购买专业机械设备，增强林业竞争力.合作社雇佣林业技术人员指导、协调内部经营和销售计划.通过法律规定基层林业管理部门为私有林主进行技术服务和技术援助；若发生森林灾害，会大额补助私有林主利益，如1990年德国遭遇大风暴，75%的补助经费分配给私有林主，25%补助给公有林主.国家对私有林的保护与资助极大调动私有林主的经营积极性和提高私有林生产效率.一系列相关法律有效平衡私有林主与公共利益间的关系，很好地分配了私有林所产生的正外部性效益.
2.3森林政策目标管理制度
林业政策是国家出于保护森林资源与发展林业生产而制订的行动规范和准则.林业政策是国家经济政策的组成部分，体现该国林业方面的施政目标.[2]为实现制定的森林政策目标，德国森林管理实践中制定“森林基本计划制度”“森林维护和造林规定制度”“实现森林机能的制度”，三类管理制度从战略层面到执行层面为实现和维护森林管理的永续性提供保证.随着经济社会发展，德国制定了全面系统的森林管理政策和法律制度.以《联邦保持和发展森林法》为核心，以《联邦环境保护法》《联邦自然保护法》《联邦狩猎法》为支撑，细化到现实操作层面，实现有法可依、有法必依.除去联邦法律，德国各州根据自身林业发展状况都制定有州森林法实施细则.另外，《联邦刑法》将盗窃林木纳入盗窃罪，对在林区故意纵火或因吸烟引起火灾也有详细的处罚规定.税收方面，德国对林业采取轻税赋政策，若发生自然灾害，还会降低林业所得税率.完备的森林经营管理体系及优惠从轻的税收政策保障实现森林政策目标.
2.4森林人力资源制度
德国在进行林业管理人员选拔任用时制定有严格标准，规定所有从事林业工作的人员均须经过严格考试选任.早在18世纪就着手建立林务官制度，林务官是政府部门从事林业经营工作的终身制公务员.林务局长由硕士研究生或博士研究生担任，一般岗位也要求大学毕业，技术员具有中专毕业以上学历，林业工人须经过3年林业教育培训机构的专业培训，至少具有一项专业技能并通过考核才能选用.[3]此外，若私有林工作人员接受相关培训并从事相同工作，可提出申请，最高林业部门也会授予其国家林业官员类同的服务职称.此项规定保障了林业管理体制内外管理人员的权益，提高林业系统工作人员的积极性.
2.5森林经营机构制度
德国森林管理机构有联邦粮食与农林部、州粮食与农林部、林管局、林业局和营林区，联邦相关机构负责森林管理总体方针、政策、法律的制定和监督实施，制定森林管理规范和质量标准、协调林业部门及其他部门工作和国际林业工作交往，进行宏观层面的工作管理.州粮食与农林部负责州层面的方针、政策、法律制定，制定森林管理长远规划、协调州林业部门及其他部门工作和联邦林业工作交往，监督下级林业部门工作.林管局贯彻执行本州森林管理政策制度，组织国有林经营工作，同时对公有林和私有林所有者进行政策法规及业务方面进行服务、指导和管理.林业局是林管局的生产单位，监督辖区内执行法律制度，编制和实施森林经营方案，对社会提供咨询服务，发放林业补助资金，经营国有林业，相当于我国的林场.营林区则是基层森林经营单位，负责更新抚育幼林、森林保护、木材收获、林区道路和游乐设施建设等.相对于其他国家，德国森林管理在地方层面中的基层单位具有更多权限和责任以及执行的灵活性，在联邦与地方层面突出地方治理作用.
2.6森林经营方案制度
德国森林经营方案根据时间跨度分为3类：①短期计划在5年以下.②中期计划一般为10年.③长期计划的时间段则在15年以上，多达50年，个别方案甚至长达150年.根据内容，方案分为个别方案和总体方案.个体方案内容包含木材收获、更新抚育幼林、保护抚育措施、景观保护、游乐设施、林区道路等内容.总体计划则包括生长指标、蓄积预定、数式指标、龄级分配、采伐量等内容，是针对整个经营对象进行控制.德国森林经营方案在编制过程中对时间设定、方案内容、方案目标等指标具有清晰的界定，内容涵盖森林管理的方方面面，并且方案具有很强的操作性.
2.7林业制品回收利用制度
德国于20世纪90年代初建立双轨制回收系统，并相继制定《德国包装法令》、《循环经济法和垃圾法》，节约和提高森林资源利用率，减少对森林资源的采伐，属森林资源管理节流，即注重林业产品回收再利用.尤其是废纸回收率很高，有的年份，其废纸回收总量占年需木材总量的16.67%，大大减少对林木资源的消耗.
2.8林业科学教育优势
先进的林业事业是以先进的林业专业教育为支撑.德国林业科学教育先驱柯塔于1785年创建世界上第一所林业专业学校，于1811年创办萨克逊皇家林学院，并成为欧洲林业科学教育与研究的重镇，我国林业科学先驱陈嵘、梁希等人也曾在此求学研究.此外，德国政府要求各级林业机构、林业协会组织积极开展林业生态教育、森林主题教育等，设立森林博物馆、森林木屋，鼓励学生植树，建立“学生森林”，引导公众从学生阶段走入森林，感受自然，培养国民正确的林业观.德国在林业科学的专业化发展和国民林业通识教育方面开创出一条独具特色的林业事业宣传教育之路。
3德国森林管理制度体系建设对我国森林管理制度建设的启示
2014年初，我国第八次全国森林资源清查结果公布，我国林业建设取得可喜成果，森林总量持续增长，森林质量不断提高，天然林稳步增加，人工林快速发展及其采伐比重稳步上升，但也面临着实现2020年森林增长目标任务艰巨，严守林业生态红线压力巨大，迫切需求加强森林经营，森林有效供给与社会需求存在矛盾等挑战.[4]为此，就第八次全国森林资源清查结果做出批示，要求全面深化林业改革，稳步扩大森林面积为建设美丽中国创造更好的生态条件.[5]
3.1林业产权改革
首先我国林业改革当以林业经营思想转变为重，改变以往林业主要进行木材生产的理念，确立森林经营是以生态系统的稳定性、生物多样性、系统多功能和缓冲能力分析为理论基础，以择伐和天然更新为主要技术特征，以多树种、多层次、异龄林为森林结构特征，以永久性林分覆盖和多品质产品生产为目标的近自然森林经营方式.[6]建立完备的森林资源流转管理制度，需要清晰的林业产权制度为基础，因此我国应继续全面深化林业产权改革.进行林业产权改革，首先要对森林资源进行清晰分类，对国有林、公有林、个体经营林进行严格界定，坚定不移地保护国有林，维护公有林和个体经营林所属林主权益.在此基础上，通过立法规范森林资源流转管理，从法律层面杜绝违规改变林地用途现象，减少和限制天然林采伐，保证森林总保有量持续增长.
3.2个体经营林保护与资助制度
根据联合国粮农组织公布的2015年全球森林资源评估报告显示我国私有林达到8492.8万hm2，占全国森林总面积的42.57%，经济林中私有经济林占比89.66%，高达1345.98万hm2.[7]由数据得出个体经营林成为我国森林经营主体的重要组成部分，个体经营林经营质量水平直接关系到我国林业发展质量和水平.加之林业发展具有很强的正外部性，我国可加强针对个体经营林管理方面的立法，一方面对个体经营林主的权益可以通过立法进行保护和补贴，另一方面对个体经营林主所应承担的责任和义务进行明确，以实现公共利益.还要鼓励个体经营林主、森工企业建立合作社、协会等，为具有一定规模的组织提供专业森林经营咨询服务.
3.3森林管理法律制度
增强森林管理法律制度建设研究可以有效解决森林经营所产生正外部效益分配问题，并为实现森林政策管理目标提供强有力保证.针对目前我国森林管理方面立法单一，内容笼统等问题，在完善和细化法律制度建设方面，我国应学习德国建立以森林保护法为核心，以环境保护法、自然保护法为支撑，细化至有关森林保护的林业合作、景观改造、采伐更新条例、森林灾害补救条例、肥料、防有害物质等方面法律法规建设.中央赋予地方相关权限，积极推动地方制定适合本地发展的林业管理措施细则，并客观理性分析各种类型森林在我国林业建设中所发挥的作用，根据其作用与贡献大小制定相应的奖助优惠政策，做到有法可依、有法必依，执法必严，违法必究.
3.4森林人才培养与选用
十八大提出现代化建设“五位一体”总布局，而林业建设是生态文明建设的关键组成部分，实现林业建设高水平需要高素质森林建设人才队伍.我国可以借鉴德国林务官制度，实现林业管理专业化，让具备专业素质的行家里手做管理者.对林业从业人员进行专业培训和专业考核，合格后方可上岗.针对长远发展，可在大中专技术教育系统设置林业人才培养体系，为林业发展储备专业化人才队伍.此外，还要尽可能完善林业系统内外人才队伍的进入与退出机制，给予做出杰出贡献的个体经营林主相应奖助.
3.5森林管理机构
我国林业管理系统从中央到地方的行政层级隶属关系很强，在一定程度上影响林业系统内部专业职能的实现，建议中央政府赋予林业管理部门更大权限以保证林业管理与执法的有效性.除此之外，要增强中央政府制定林业战略规划、总体方针、政策及监督实施相关法律法规，制定森林管理规范和质量标准等职责权力，还要给予地方政府及林业管理机构较为自主的计划与管理职权.在建立高素质的森林管理人才队伍基础上，将森林经营具体职责下放森林经营基层单位，确保政策制定与执行的一致.
3.6森林经营方案制定
我国森林经营方案制定基础和目标存在与现实不符现象.在每五年进行全国森林资源清查基础上，组织专业调查队伍对我国森林资源进行全面系统的调查，加强对林权归属、林业产品需求与生产、森工企业发展、林地地形地势与土壤等内容详细调查，避免侧重林分和生产量的调查模式，制定中长期森林经营方案，并将中长期森林经营方案纳入国家中长期发展规划.中长期森林经营计划既要具有战略层面的指导意义，又要具体细化到操作执行层面，如经营方案应涵盖木材收获、更新抚育幼林、保护抚育措施、生长指标、蓄积预定、数式指标、龄级分配、采伐量、景观保护、游乐设施、林区道路等内容，实现宏观层面与微观层面的统一.此外，国家森林经营方案的制定立足于各省区森林工作状况，不同省区政策目标可以适当调整，但也要纳入整体目标管理，避免出现某一全国性的政策工程仅侧重于部分省区的现象.
3.7林木制品回收利用
在林木制品回收利用方面，首先要提高人们保护自然资源的意识，这就需要国家和政府的引导与重视.政府机关单位可以利用媒体、网络，对林业资源的保护进行普及，使得人民群众特别是林区居民正确认识林业资源，了解相关政策，使国民意识到林业可持续发展的重要性.[8]其次，经济快速发展带动国内消费水平迅速提升，在此过程中也形成了一些不良消费习惯和风气，如过度包装和过度消费一次性用品，纸制品包装占据生产包装的半壁江山，且回收利用率低，造成森林资源的极大浪费.为此我国应学习发达国家对包装物回收利用管理进行法律规范，尽快出台相关管理办法，制定节约型产品包装标准.对包装物的回收利用实施规范，对包装生产销售企业的责任义务进行界定，引导国民养成绿色低碳的消费习惯，提高林木制品的回收利用率.
3.8林业事业宣传教育
我国应在以往林业事业宣传教育基础上，借助“植树节”等增强林业科学知识的宣传教育，引导公众树立正确和全面的可持续利用的森林理念.林业协会应发挥其行业优势，针对国民进行通识教育，改变国民传统的林业思维.与此同时，加强对林业科学研究和林业高等学校教育投资，实现我国林业科技实力水平新突破.
作者：叶勇 苗丰涛 单位：福州大学经济与管理学院
参考文献:
[1]李育材.中国的天然林资源保护工程[M].北京:中国林业出版社,2004:20-21.
[2]曹玉昆,吕田,陈宁静.天然林保护工程政策对中国现行林业政策的影响分析[J].林业经济问题,2011(5):377-391.
[3]邓华锋.中国森林可持续经营管理研究[M].北京:科学出版社,2008:189-190.
[4]国家林业局.第八次森林资源清查结果[J].北京:林业资源管理,2014(1):1-2.
[5]中国林业网.就第八次全国森林资源清查结果作出批示[EB/OL].
[6]陆元昌，张守攻.中国天然林保护工程区目前急需解决的技术问题和对策[J].林业科学研究，2003，16（6）：731-738.
[8]李朝虎.天然林保护与林业可持续发展分析[J],林业科技，2015，32（6）：151.
