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【摘要】
娄底市是湖南省实行最严格水资源管理制度的首个试点市，存在季节性、区域性、工程性、水质性缺水。该市围绕“三条红线”控制，通过加强领导、创新机制、夯实基础、严格考核、健全制度、广泛宣传等举措，有效开展了实行最严格水资源管理制度试点的各项工作。同时，针对实践中存在的主要问题，从水资源开发利用、节约保护、管理等方面提出建议对策。
【关键词】
最严格水资源管理；试点；探索
2010年娄底市作为湖南省实行最严格水资源管理制度试点市以后，紧紧围绕建设“三条红线”控制，进行了一系列富有成效的初步实践与探索。
1水资源概况
娄底地处湘中腹地，总面积8117km2，总人口444.9万人，境内分布资江、湘江两大水系，河长5km以上的河流有235条，建成各类水库756座，累计包括水库、山塘、河坝在内的16.2万处蓄引提工程总水量12.95亿m3。娄底市多年平均年降雨量1440mm，季节性变化大，多年平均天然径流总量为69.3亿m3，多年可利用水量为21.96亿m3，加上过境水量可利用水资源总量为67.8亿m3。全市人均水资源量约1513m3，湘江流域内人均水资源量仅为1061m3，远低于全国及全省平均水平，也低于联合国可持续发展委员会确定的1750m3用水紧张线。娄底市季节性、区域性、工程性、水质性缺水并存，水资源供需矛盾突出一直是制约娄底市可持续发展的主要瓶颈。
2主要举措
娄底市以“三条红线”控制为重点，深入贯彻2011年中央一号文件和2012年国务院三号文件精神，把加强水资源管理作为转变经济发展方式的重要战略举措，因地制宜，开拓创新，积极开展实行最严格水资源管理制度的各项工作。
（1）加强领导。
①省厅领导大力支持。2011年，娄底市列为全省水利改革发展示范市、全省实行最严格水资源管理制度试点市。省市两级全面建立战略合作关系，在体制改革、“三条红线“控制等方面开展交流合作，为娄底市实行最严格的水资源管理制度提供了组织、技术支持。
②市级领导聚焦水利。市委常委会议专题研究，明确了5年基本建成最严格水资源管理制度的战略目标；市人大开展了以《水法》等为主的执法检查和督促；市政府常务会议和市长办公会全面部署水资源管理工作；市政协与市水利局联合开展了水资源管理专项调研。
（2）创新机制。
①推进区域与流域管理相结合的体制。推行流域管理，成立了高规格的娄底市湘江保护协调委员会。市县两级成立了水资源管理委员会。
②推进基层单位改革。新化、双峰成立了水资源管理局，涟源市斗笠山镇成立了全省首家水资源管理站。水资源管理体制的创新和突破，为娄底市实现最严格水资源管理制度奠定了坚实的基础。
（3）夯实基础。
①实地调研。针对水资源管理基础薄弱和资料缺乏，结合水利普查，立足基础，深入实地，开展了水资源基础数据的调查摸底。
②建立了数据库。在开展实地调研的基础上，结合历史资料，建立了全市水资源管理基础数据库。
（4）严格考核。
①实行行政首长负责制。明确行政首长为水资源管理责任第一人，层层签订责任状。对因渎职失职造成重大影响的，严格追究其责任。
②建立考核制度体系。在省政府将“万元工业增加值用水量”和“水功能区达标率”列入对市州政府绩效考核后，娄底市因地制宜，增添了考核内容，制订了考核细则，严格考核。
（5）健全制度。
①配套相关制度办法。出台了《娄底市实习最严格水资源管理制度考核办法》、《娄底市实行最严格水资源管理制度的实施意见》等一系列的规范性文件和办法，为实行水资源管理提供政策保障和支撑。
②规划先行。编制了《娄底市水功能区划》，开展了《涟源市中心城区发展规划水资源论证》，完成了《娄底市落实最严格水资源管理制度三年规划项目方向与任务（2011-2015年）》，启动了《娄底市水资源管理实时监控系统规划报告》。
（6）宣传发动。
①做好媒体宣传。充分利用报刊、电视、网络等新闻媒体，通过电视台开辟专栏，娄底日报设置专版，市委、政府主要领导发表署名文章和电视讲话，广泛宣传实行最严格水资源管理制度的重要性和意义。
②加强培训教育。通过召开座谈会、举办培训班、学校上课等形式，开展形式多样的宣传教育活动，提高广大群众保护水、节约水、依法用水的意识。
3存在的问题
（1）水资源开发利用无序。
①水资源规划不全。缺乏完整的区域性、流域性、专业性的水资源规划，对全市水资源有效开发利用没有进行全面的规划。另城市群、工业园等重大行业的建设和发展，都没有进行规划水资源论证，严重违背了“以供定需”的原则。
②水资源管理不严。娄底市原本水资源短缺，加上水资源管理粗放，导致水资源的有效利用程度低，浪费严重。水资源论证不够规范。取水许可把关不严，由于无用水总量控制，审批水量随意性大，缺乏科学性。缺乏科学调度，水资源配置不合理。
（2）水资源保护不力。
①水环境恶化。水质总体上呈恶化态势，由江河干流向支流扩展，由江河向水库扩展，由城市向村镇扩展。娄底市235条5km以上的河流有40%达不到Ⅲ类水标准，60%以上城镇水域环境不符合饮用水标准。
②保护意识不强。护水意识淡薄，生活污水、畜禽养殖废水直接排放，农村生活和建筑垃圾随意倾倒，使河道成为“下水道、纳污沟、垃圾场”。另政府部门在追求经济快速增长时，对可持续发展重视不够，致使一些污染严重的项目得以上马，这种粗放式的发展模式导致水环境污染更趋严重。
③整治力度不够。尽管近些年来，大力开展水利建设，水利工程建设大大加强，但是水库的除险加固、中小河流的综合治理、水土保持的治理等等，都还有待进一步完善，没有形成一个完整的水环境工程体系。
（3）水资源节约不强。
①节水措施不力。节水和可持续发展意识淡薄，盲目发展，经济增长方式、消费模式粗放。农业用水方面，灌溉设施多数不配套，节水灌溉发展迟缓，水利用系数低。工业用水方面，存在产业耗水量高和重复利用率低。
②水资源市场不配置。人们一直认为水是取之不尽、用之不竭的资源，水资源一直被无偿或低价使用，价格背离价值。加上缺失市场化的水权、排污权交易和水资源补偿等机制，无法发挥在市场中其经济杠杆效能，导致水资源严重浪费。
③水价形成机制不合理。水价定价模式基本上都是政府定价，标准较低。水资源费的征收标准低、范围窄、类别单一。这种价格形成机制不能真正反映水资源的供求关系和稀缺程度，也不能形成对供水单位有效的成本约束。
（4）水资源管理保障体制不全。
①水资源管理体制不全。当前的体制存在流域管理上的条块分割、区域管理上的城乡分割、功能管理上的部门分割、依法管理上的政出多门等突出问题。基层单位人员素质和机构配置严重不足。适应《水法》要求的政策法规还有待进一步完善，适应水资源管理新要求的新制度还有待全面建立。
②水资源管理投资不足。长期以来，水资源管理工作缺乏投资保障机制。传统投资机制与新治水思路相背离，水资源配置、节约、保护等管理工作挤不上“工程建设”的列车，也没拿到“财政扶持”的船票，水资源管理工作不能得到良性开展。
4建议对策
为促进娄底市水资源可持续利用，彻底扭转水资源无序开发和粗放低效利用，遏制水环境进一步恶化，建议娄底市今后围绕“三条红线”，因地制宜，开展积极有益的探索，为湖南省实行最严格的水资源管理制度积累好的经验。
（1）建立用水总量“红线”控制，做好水资源开发利用工作。
①全面推进规划管理。规划先行，编制《娄底市水资源综合规划》等综合性、专项性规划。按“以供定需”原则，开展国民经济、社会发展规划及城市总体规划的编制，重大建设项目的布局应与当地水资源条件和防洪要求相适应。
②严格水资源论证和取水许可。加强与发改、工商等部门的协调，加强相关规划和项目建设布局水资源论证，将水资源论证作为工程立项的前置条件，将取水许可作为企业工商注册的前置条件。严格执行取水许可和有偿使用制度。
（2）建立水功能区纳污“红线”控制，做好水资源保护工作。
①严格水功能区监督管理。在出台《娄底市水功能区划》的基础上开展水功能区纳污能力核定，完善监探系统，加强水功能区监测和管理，切实做好水功能区达标率的考核工作。加强与环保部门的协调合作，将排污口的设置审批作为环评的前置条件，严格控制排污。
②加强饮用水水源保护。开展重要饮用水源地安全保护达标建设。强化饮用水水源应急管理，市、县两级制订饮用水源地突发事件应急预案，建立备用水源。
（3）建立用水效率“红线”控制，做好水资源节约工作。
①强化用水定额管理。建立用水单位重点监控名录，对纳入取水许可管理单位和规模以上用水大户实行计划用水管理。所有新建、扩建、改建的项目应制订节水措施方案，并保证节水设施与主体工程“三同时”。
②加快推进节水技术改造。农业方面：重点推广管道输水、喷灌、微灌等，加强渠道的清淤和防渗处理，提高灌溉系数。工业方面：加强中水回用，提高水循环利用率。城市生活方面：推广节水器具，减少管网渗漏。
③开展节水示范建设。在学校、居住小区、水厂等进行节水示范点或教育基地建设。通过以点带面，提高全民节水意识，切实促进爱水、惜水、节水。
（4）健全水资源管理机制，做好水资源保障工作。
①推进水资源管理体制改革。尽快推进城乡水务一体化建设，加强基层水资源管理单位建设，加强水资源行业能力建设，加强水资源管理人才队伍和技术力量的培养和配备。加快完善地方性制度配套。
②健全水资源监控体系。建设全市水资源管理监探系统，加强水质、水量监测能力建设，全面推进取用水的计量监控设施建设。
③建立财政投入保障体系。加大水资源费征收力度，加快水价改革，真正发挥其经济杠杆的调节作用。建立水生态补偿机制，加大财政转移支付生态补偿的力度。水环境生态建设专项资金列入各级财政预算。
作者：尹兴 肖路 单位：娄底市水利局