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摘要：公海渔业资源的开发和利用越来越受国际社会的重视，我国作为公海渔业活动的主要参与国之一，公海管理制度对我国远洋渔业的发展而言关系重大。本文围绕公海管理制度问题，梳理了部分我国参与涉及公海的国际公约概况，并结合我国远洋渔业进行分析。
关键词：海洋法；公海；管理制度；建议
公海面积辽阔，渔业资源丰富，根据其他学者的统计，世界海洋总面积的35.8％以领海、大陆架和200海里专属经济区水域的形式划归沿海国家管辖，其他64.2％（约合2.3亿平方公里）的区域仍为世界公有①。我国参与公海渔业捕捞作业程度的不断提高，不仅为渔民创收、渔区经济发展提供了重要保障，也为近海渔业资源的保护做出了卓越贡献。充分维护和利用国家在公海上的权益，合理合法获取公海渔业资源，积极实施“远洋渔业”战略，是实现我国渔业资源可持续发展，促进我国渔业经济发展和渔业现代化进程的有效手段。这便要求在从事有关公海渔业作业时，需深入了解国际渔业组织对公海管理的现况与未来态势，准确把握有关国际公约、协定和有关标准，合法适当地进行公海海域的渔业活动。
一、我国参与涉公海的国际公约概况
（一）《联合国海洋法公约》
我国于1996年5月16日正式加入联合国海洋法公约，同年7月7日这项公约在我国生效。该公约主要涉及了领海和毗连区、专属经济区、大陆架、群岛国、公海、海洋争端与处理等方面内容，其中“公海”部分详细界定了该部分的适用条件，在提出公海上的六项自由、明确各国在公海上的权利与义务的同时，也强调了对公海生物资源的养护与管理。公海自由是指无论沿海还是内陆国，其在公海上的权利都是平等的，都享有在公海上的航行自由、飞越自由、捕鱼自由、科研自由等六项自由。公海自由同样受国际法有关法律规定的限制，各国在利用公海资源时，必须是出于和平的目的，并且不能妨碍其他国家利用公海资源的权利。合法悬挂船籍国国旗的船舶，均有在公海上的航行权，同时要在不危害本船船员及乘客的情况下，履行对遭受危险船舶的救助义务；均有在公海上的捕捞权，但必须履行对公海生物资源进行养护的义务，使得该类生物资源保持或恢复到最高持续产量水平。
（二）《生物多样性公约》
《生物多样性公约》于1992年6月5日签订（我国于同年6月11日签署），1993年年末公约生效（该公约在我国于同年1月份生效）。生物多样性公约具有较强的法律约束力，其内容以“生态系统理念”作为基本理念，并基于该理念提出多个生物多样性保护的预期目标和执行准则，并根据公约提出的“多样性战略计划”，制定出针对七种不同的生态系统类型的保护方案，要求各个参与国履行公约内容，从而达到保护临危珍惜的地球生物资源，最大可能地维持现有生物资源多种多样的目的。该公约中提到，各个参与国有义务为本国陆域和海域内的野生动植物编制保护名录，同时根据编制的名录进行保护，以此达到共同保护地球生物资源的目标。参与国中的发达国家应通过多种方式帮助发展中国家保护临危珍贵的生物资源，具体方式包括通过捐赠的形式向各个发展中国家提供生物资源保护资金、以普适优惠的价格提供相关技术。
（三）单一海洋生物资源相关公约
《养护大西洋金枪鱼国际公约》是我国于1996年10月24日签署并生效的公约。该公约规定了大西洋金枪鱼的管理鱼种、捕捞规格与可捕量、作业方式等。其中管理鱼种包括箭鱼和旗鱼等金枪鱼类。公约规定了捕捞黄鳍金枪鱼的限制体长；蓝鳍金枪鱼的限制体长和可捕捞总量额度；长鳍金枪鱼可捕捞总量额度和作业渔船数量，以此达到维持洋内金枪鱼及类金枪鱼的数量与鱼种多样的目的。《国际捕鲸管制公约》是我国于1980年9月24日加入并生效的公约。公约强调了有关鲸鱼的养护和管理的相关细则，详细列出了保护及未受保护的鲸鱼种类，规定了开放捕鲸与禁止捕鲸的时间和区域，并明确了捕捞鲸鱼渔具渔船的种类和规格，不同鲸鱼种类的限制捕捞尺寸，以及该时期的最大鲸鱼捕获量。
二、对我国远洋渔业的影响
（一）远洋渔业的国际环境更加不善
各项涉公海公约的签订，使我国对公海海域渔业生物资源的控制能力下降。相较于拥有捕捞技术优势的沿海发达国家，中国对渔业资源的利用权益会受到更大程度的限制②。一方面，尽管我国参加了一些国际渔业组织，但在其中的地位并不突出，作用并不明显。另一方面，涉公海公约的签订对我国在公海开展渔业活动提出了更高的要求，公约对渔业资源及其种类监管力度的不断加强，很容易导致我国在公海上的主要经济渔作物被列入公约保护生物资源物种附录，从而致使我国公海可捕捞、可开发的渔业资源对象种类数目减少，同时我国水产品在国际贸易方面更容易出现新的贸易壁垒。此外，我国的公海捕捞与海洋开发技术目前还在初始阶段，尽管在近几年发展较为迅速，但与发达国家在捕捞技术与海洋科学开发程度之间仍然存在较大差距，这使得我国在与其他国家对公海资源的开采竞争中处于劣势地位。
（二）渔业资源的养护压力更为繁重
涉公海相关公约的实施与生效，对我国对公海渔业资源的养护工作提出了严苛的要求，使我国对资源的养护压力更为繁重。设置禁渔期、禁渔区与禁渔种是公海管理中生物资源养护的主要方式，其限制了我国从事远洋渔业企业的作业时间、作业区域以及作业对象。伴随着公海入渔条件的日益严格以及管理措施的不断完善，我国从事公海作业的渔业企业中，不符合要求及规范的企业将会被要求退出，一方面，生计问题会致使该类企业铤而走险，在公海进行违反国际公约与相关协定的捕捞活动；另一方面，由于作业区域的限制，部分原先从事公海捕捞的渔船会选择在本国领海或专属经济区内开展渔业活动，这会导致我国海域内作业渔船数量增多，在一定程度上会产生和加大我国海域内渔业资源的压力。
（三）公海渔业的管理工作更需加强
2014年联合国粮农组织通过了《船旗国籍效自愿性准则》，旨在通过强化船旗国的管理责任，来减少非法、不报告和不管制（IUU）渔业活动③。根据该准则规定，船旗国应当肩负起作为监管国的职责，履行其应尽的义务。而我国在对公海渔船监管方面的管理体系还不完善，国家派驻公海从事渔业活动的渔船上的观察员存在数量少的情况，不能满足目前公海管理工作的需求。在公海上开展渔业活动必须认真遵守相关的国际公约与渔业资源保护协定，国际相关海洋组织及其他利益相关国对公海上的违法违规行为十分重视。我国对公海渔业监管体系的不完善，会导致我国远洋渔船违规行为的频繁发生，这不仅会对公海资源不合理捕捞，也会影响我国的国际形象。
三、相关建议
（一）积极参与公海管理组织，营造良好国际环境
目前国际社会对公海资源的合理开发与保护越来越重视，应对这一发展态势，我国应当积极参加例如北太平洋海洋科学组织、南极海洋生物资源保护委员会、大西洋金枪鱼资源保护委员会等有关公海渔业管理组织，这类海洋资源保护和管理组织在国际渔业管理和资源的可持续发展上都起着重要的作用，积极参与这类管理组织，不仅能了解国际对公海保护开发工作的发展方向，也能很好地确保我国渔业经济的发展，减少甚至避免我国国籍的渔船在公海上出现违法违规现象。此外，也可以积极参加国际性或地区性渔业组织举办的各类研讨会或其他相关互动，争取在各类公海资源保护活动及会议上发挥中国作用，为公海资源的研究开发、国际渔业秩序的有效维护贡献中国力量，以此达到“营造良好国际环境、维护公海渔业权益”的目的。
（二）科学研究公海生物资源，提高资源养护水平
公海生物资源开发与研究要求紧跟国际研究发展方向。对此应当积极参与各类国际渔业管理组织及相关委员会举办的各类学术前沿研讨会，学习国际技术，参考世界做法。一是采用与他国合作开发研究的方式，例如与日本合作，充分吸收其定时投饵料诱发鱼类行动的现有研究，开发出一种定时投饵技术吸引鱼汛的新技术，并将其应用到我国公海捕捞作业中去。二是注重对公海生物资源研究的支持与补助，对此建议设立专门的科研院所，培养专业研究人才，同时针对不同的公海作业对象，制定不同的研究计划，开展相应的研究工作。三是结合公海保护区理念以及我国对公海资源开发利用的需求，选取合适的海域建立有关渔业资源保护区，并制定出相应的建设标准，选取具有代表性与示范性的资源保护区作为典型案例，以供其他渔业资源养护工作者学习及参考。
（三）探索远洋渔业管理模式，提升国际形象
随着我国对公海渔业重视程度的不断加强，我国针对其管理的政策和制度也在逐渐完善，但相较于其他先进国家，我国在专属经济区外的公海海域进行的管理制度中仍存在着不足，与其他国家和国际组织的合作程度仍然不高。对此，一方面应当结合其他国家和国际组织对公海渔业活动管理的经验与案例，摸索出一套适合我国国情，匹配我国远洋渔业发展的管理新模式。另一方面通过加强海事、渔业局的合作，完善我国远洋渔业管理制度。重视学习发达国家及国际组织对公海渔业资源养护和管理制度的最新发展动态，学习和借鉴先进的资源养护理念和管理制度，加强国际间的沟通和交流，以此促进对公海渔业的管理管控，从而更进一步地树立我国在相关公海渔业组织中的良好国际形象。
作者:谷芝杰 单位:浙江海洋大学