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【摘要】随着财政管理要求的不断提高和高校自身的不断发展，高校对全面预算管理系统的需求也越来越迫切。但是目前高校以部门预算为基础的预算管理系统还停留在跟财政预算系统对接的状态，与高校自身的预算管理需求不相适应。文章分析了高校预算管理面临的难点与挑战，认为预算管理系统应满足全面预算、内外部管理、项目管理、决策支持等需求。从高校经费实行项目管理的实际出发，提出以预算管理各个环节为主体、以项目管理为基础、满足多层次管理需求的流程化体系设计思路和系统实施路径，以期为相关企业开发全面预算管理系统提供有益的参考。
【关键词】高校财务；预算管理；预算管理系统；系统设计
一、问题的提出
高校预算管理是高校财务管理的核心，贯穿高校财务管理的全过程。高校预算管理也是高校各项管理改革工作的抓手之一，体现了高校核心资源的配置关系。随着财政收入增长的放缓，财政越来越强调资金的使用效率，从盘活存量资金、强化绩效管理、加强内部控制、提高资金使用透明度等方面不断加强资金管理力度，这些都与预算管理密不可分。与此同时，高校自身也面临着资金有限增长与高校快速发展对资金的庞大需求之间的矛盾，这势必要求高校提高财务管理水平，将有限的资金投入到高校急需的地方，把钱花在刀刃上。当前高校预算管理工作仍然处于粗放型的阶段，预算管理的主要工作就是预算的申报和预算报表的编制[1]，预算完成以后，对预算执行与调整、绩效评价及结果运用等方面关注不够，预算审批不严谨、预算约束刚性不强[2]，实际上是只有预算没有管理。而预算编制也缺乏科学性与合理性，与学校事业发展规划不匹配，编制方法比较单一，主要采用“基数+增长”的方法[2]，与实际执行偏差较大，难以识别效率低下甚至是无效的支出，沉淀资金较多。由此可见，高校的预算管理实际难以与财政管理要求和高校自身需求相适应。这一方面与高校预算管理思维还停留在传统的资金计划上面，体制机制的设计也着眼于资金的收支安排有关，没有真正发挥预算在学校资源配置和资源引导方面的作用。另一方面高校现有的预算管理手段特别是信息化手段难以满足预算管理需要，预算编制需依托各类基础数据，财务数据只是其中的一部分，大量的数据若是依靠手工处理，就会大大影响数据的处理精度和效率，因此预算信息系统的使用十分必要。但是目前高校的预算系统还停留在跟财政预算系统对接的状态，其功能也是参照财政预算系统的模块和流程设置，以部门预算为基础，没有考虑高校项目管理的实际需求，同时与其他系统的兼容性不强，各类基础数据仍然需要手工录入，不能直接读取。另外，作为高校收入重要来源的科研经费有自己的管理系统，脱离于预算系统的管理之外，使得预算系统难以做到全面，部分已有科研经费支持的项目存在专项资金重复投入的情况。因此，开发适合高校的预算管理系统能在很大程度上推动高校预算管理水平的提高。笔者通过多年的高校预算管理工作实践，试图从高校预算管理实践需要出发，提出预算管理信息化需求和设计思路，为相关企业开发全面预算管理系统提供有益的参考。
二、全面预算管理系统需求
在新形势下，高校预算管理面临的主要难点是有限资金的分配及其使用效率问题，这是高校财务管理的核心问题。资金的分配要考虑各类资金需求的轻重缓急，体现学校的发展意图，带动其他资源的投入。资金使用效率问题则是要评价资金的实际使用效果，识别高效和低效的资金支出，引导资金向高效支出方面流动，避免无效的支出，提高使用效率。从实际操作上看，这个问题可以转化为项目的选择和绩效评价，这两者是密不可分的，项目的选择基于项目的投入产出，即项目预期绩效目标是否符合项目的投入，而对项目绩效目标完成情况的监控和评价则有助于对项目实施偏差进行纠正，为后续投入提供依据。项目的选择主要解决是否立项、投入多少资金、如何实施等问题，是一种综合的抉择，不仅要考虑项目的投入产出是否合理，还要考虑是否符合学校或部门的发展规划，需要大量的基础数据作为支撑。项目作为高校经费存在的主要形式，也是高校预算管理和绩效管理的基本单元，部门预算可以由一个个项目组成，预算管理的各个环节体现在项目管理之中，绩效管理贯穿项目管理始终。因此高校的预算管理系统应当以项目管理为基础，为项目选择提供足够的基础数据，实现所有项目全过程管理。高校预算管理面临的另一大挑战是各类资金来源的统筹问题，这个问题与资金使用效率息息相关。高校的资金来源主要由财政拨款、教育收费、科研收入及其他收入组成，财政拨款是很多高校资金的主要来源，而财政资金有基本支出拨款和项目支出拨款，不同项目支出拨款又有不同的经费管理办法，有些可以统筹，有些需要专款专用，如何把各类财政资金来源与学校自有资金以及科研资金通盘考虑，防止重复支持，充分利用财政资金，是高校需要考虑的重要问题。事实上，高校专项资金重复投入、设备重复购置、资金分配“撒胡椒面”等现象比较突出，这跟各个专项各自为政，没有做好事前规划有很大的关系。随着财政资金管理要求越来越高，资金来源的事前统筹也变得越来越重要，这就要求在预算资金分配阶段就要规划好各个项目的资金来源，在符合专项管理要求的前提下，尽可能地利用财政资金解决学校发展面临的问题，充分挖掘财政资金的使用效益，缓解学校自有资金的压力，预算系统必须为此提供支持。由此，高校的预算管理系统要有全面性。全面包含两层含义：从纵向上来看，全面预算管理包含预算的各个环节，从预算申请、预算分配、预算执行到预算调整、预算分析、预算反馈等全过程管理；从横向上来看，与筹资管理、投资管理、核算管理、采购管理、人员管理、学生管理等全面衔接，让预算管理成为高校各项管理工作的连接点。为此，全面预算管理系统设计应至少满足以下需求：1.全面预算需求。全面预算管理系统要体现预算的全面性，应涵盖预算管理的各个环节并与高校已有的各套系统对接起来，能够自动取到预算所需的各项数据，将预算编制从手工编制转向系统编制，提高预算编制的效率和准确性。2.内外部管理需求。全面预算管理系统既要满足对外申报预算的需要，同时也要满足内部分析、内部预算控制的需要。一方面，财务部门能够从系统中得到财政部门预算所需的数据；另一方面，内部使用单位可以得到本部门的预算安排及执行情况，内外兼顾，实现校内校外预算的无缝衔接，一套系统可以得到不同形式的预算，减少预算编制工作量。3.项目管理需求。项目制管理是高校资金管理的主要形式，因此全面预算管理系统应该满足高校项目管理的需要，包括项目立项、项目经费下拨、项目预算调整、项目结题、项目绩效管理等项目全过程管理，以实现所有经费包括科研经费的全面管理。4.决策支持需求。全面预算管理重在管理，因此，系统应具有强大的分析功能，充分运用大数据技术，对未来收入变化、资金需求、资源配置效率等进行预测分析，发现收入增长点，识别低效率的资金支出，为学校各项决策提供准确的数据支持。
三、全面预算管理系统设计思路
根据高校的实际需求，全面预算管理系统可遵循以预算管理各个环节为主体、以项目管理为基础、满足多层次管理需求的流程化体系设计思路，具体如下：
（一）系统主体设计
系统主体应体现预算管理的各个环节，主要包括预算申报、预算分配、预算执行和预算反馈。预算申报包括收入预算申报和支出预算申报，预算分配包括项目资金分配和资金来源管理，预算执行包括执行进度管理和预算调整，预算反馈包括预算分析与绩效管理。
1.预算申报
预算申报是预算管理的起点和基础，是预算主体未来工作计划在财务上的体现。预算申报模块要解决的是由谁申报和申报什么这两个问题。高校收入一般包括财政拨款、学费收入、科研收入、资产出租收入、对外服务收入、捐赠收入等，因此收入预算一般由相关部门如财务部门、学生管理部门、资产管理部门、科研管理部门、培训管理部门、捐赠管理部门等申报。支出预算则每个部门都会涉及到。申报内容主要是预算依据与预算金额，其他内容则根据学校管理需要设定。
2.预算分配
预算分配是预算管理的重点和核心，也是预算管理的难点，预算分配是否合理很大程度上决定了预算执行的效果。预算分配模块要解决的问题是分配金额的下发与资金来源的确定。分配金额的确定并不能由系统解决，这与学校政策有关，但是系统可以为资金分配提供基础数据，如人数、执行情况、绩效等。一旦分配金额确定以后，主管部门能够通过系统将预算额度下发到相关部门，而具体的预算部门则能够看到本部门相关的所有预算额度。由于财政资金实行国库管理，不同的项目有不同的国库码，统筹好国库资金和学校自有资金是高校面临的重要问题，因此预算管理系统应有资金来源管理，而同一个资金来源会对应多个不同的具体项目，因此需要在确定项目分配金额的同时确定相应的资金来源，确保国库资金得到充分合理的使用。
3.预算执行
预算执行是经费从计划到实际使用的过程，是预算管理的重要环节。一方面财政非常关注资金执行进度，达不到进度要求的将影响下一年度的经费安排，因此，预算管理系统需能够实时监控各类资金特别是国库资金的执行进度，根据执行进度统筹安排各类项目的支出。另一方面预算执行过程中，实际情况比较复杂，会与预算存在出入，因此系统中需有预算调整的功能。
4.预算反馈
预算反馈是预算管理的结果考核及应用，其主要功能是要实现预算分析与绩效考核。预算分析包括总体预算执行情况、预算执行偏差率、项目预算差异分析，可事先设定通用的分析模板供学校选择补充，可实时获得分析结果。绩效管理模块主要是项目实施结果的绩效评价，主要是绩效目标的完成情况评价，可事先设定通用的评价指标体系供学校选择补充，由项目组或者评价部门录入自评或评价结果。通过评价结果和预算执行的比较分析识别低效率的项目，并将结果反馈到预算分配环节，即预算分配时能够看到有关部门以前年度项目实施情况。
（二）系统层级设计
全面预算管理系统主体设计主要是从预算管理涉及的环节上考虑，而从学校预算编制的层级上来看，则是各预算单位以项目的形式申报部门预算，在此基础上加上校级公共预算组成校内预算。因此从预算层级上来看可分为三个层级：第一个层级是项目预算，高校普遍实施项目制管理，预算编制以项目形式进行，可见项目预算是预算管理的基础。除项目预算外，在预算编制、预算分配及预算分析中还会用到各种基础数据，如在职人数、学生人数、设备数量等等，因此基础数据也应纳入到第一层级。第二个层级是部门预算，包括机关部门预算、院系预算和校级公共预算，通过部门代码将归属于同一个部门的项目归集起来组成部门预算。第三个层级是校级预算，由各个部门预算组成，同时根据财政部门的要求，按照相应经济科目归集财政部门预算。具体设计如图2所示。从图2可以看出，全面预算管理系统输入数据有项目预算和基础数据。项目预算包括收入预算和支出预算，由相关部门录入，项目预算按照部门预算经济分类科目编制，并可对应至政府预算经济分类科目。基础数据则是通过与外部系统对接根据需要自动读取。系统对输入数据进行加工得到学校所需的各类预算。后续的预算管理环节则通过项目预算这个基础层级实现，包括预算分配到具体项目，具体项目预算调整、预算分析、绩效评价等。
（三）系统实施路径
系统主体设计和系统层级设计结合的关键在于项目预算管理，预算管理的各个环节体现在项目管理上，以此为基础形成各类预算。把预算管理流程定义在项目上的好处是能够满足多方面的需求，对于具体项目负责人来说，他能够看到项目完整的变化过程，便于项目总结验收；对负责人所在单位来说，能够看到本部门承担的所有项目，有利于发挥院系对项目的监管职能；对管理部门来说，能够全面了解主管项目的实施情况，方便统筹和分配；对学校来说，能够汇总形成更高一级的项目预算和部门预算，增加预算编制准确性。项目作为基础单元，系统使用者可以自由组合，各取所需，使得各类数据能够保持一致，避免“数出多门”，增加数据间的可比性。项目预算管理有两个方面，一个是项目自身的管理，另一个是项目汇总形成预算。前者通过项目管理流程来实现，后者则通过定义项目属性来实现。
1.项目管理流程
全面预算管理系统的项目管理流程设计应该基于最长的管理链条，在此基础上，高校可以根据不同项目的管理需要，跳过某些流程，形成具体的管理流程。从高校项目管理的实际看。图3显示的是基本流程单元，即最简单的“一上一下”，这个流程的每一个环节都可以前进或后退，每一个环节都可以作为起点，也可以跳过，管理部门可以多个并行，流程可以叠加，从而形成复杂的“多上多下”流程。比如项目组发起立项申请，管理部门审查并经决策部门批准后予以立项，再由项目组提出年度预算申请，经管理部门审查后财务部门下拨项目组使用，使用过程中，项目组提出预算调整申请，财务处调整预算，项目结束后，项目组提供验收资料，管理部门展开评价，评价结果由财务部门使用，这样一个管理过程通过叠加4个基本流程单元就可以实现。第一个是项目组到管理部门，跳过财务部门，直接到项目组，完成立项；第二个是完整的基本流程单元，完成预算下拨；第三个是项目组到财务部门，再到项目组，跳过管理部门，完成预算调整；第四个是项目组到管理部门再到财务部门，完成绩效评价。基本流程单元叠加有良好的适应性和延展性，可以满足各类简单或复杂的项目管理的需要。
2.项目属性
项目属性是实现系统层级设计的关键，通过项目属性的抓取，形成不同的预算和统计数据。项目属性可以分为两类，一类是项目本身的属性，另一类是预算属性。项目本身属性要解决项目的识别和归属问题，包括项目代码、项目名称、项目负责人、项目类别、所属部门、上级项目等；项目预算属性要解决项目金额和预算归属问题，包括项目金额、预算项、预算性质、资金来源等，具体如表1所示。项目属性值可以选择、录入或者通过其他系统读取，具体由高校自行定义。项目属性的组合为预算的形成提供可能，比如通过所属部门、预算性质、预算类别、项目金额，就可以形成基本的部门预算；通过上级项目、预算项、项目金额形成某一个大专项的预算；通过资金性质、资金来源、项目金额、项目代码、项目名称、上级项目等，形成资金分配预算。系统可设置好通用的属性，并预留充分的扩展属性由高校定义，以满足不同层次的需求。
四、全面预算管理系统实施建议
要想用好全面预算管理系统，一方面要设计符合学校需求的系统，这就需要学校梳理已有的预算管理流程，并根据发展需要提出系统需求，而设计开发单位要充分了解学校的需求，基于实际需要开发，不能照搬财政的系统。另一方面学校应做好培训工作，使相关人员充分了解系统的使用方法，并对不适应系统的办事流程进行适当的改造。全面预算管理系统只是全面预算管理的一种手段，并不是有了系统就一劳永逸，更重要的是学校从上到下要有全面预算管理的理念，设置相应的预算管理机构，建立适合全面预算管理的业务流程，出台相应的管理制度，建立财务分析体系和绩效评价体系，真正发挥全面预算管理系统的效用，提高预算管理的效率。
【参考文献】
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［2］刘罡.基于内部控制视角的高校预算管理体系研究［J］.会计之友，2018（1）：150-152.
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［4］张程，王家明.基于管理会计视角的高校全面预算管理系统研究［J］.经济师，2016（5）：108-109.
［5］刘丽娜，吴晓静.高校全面预算管理体系的构建研究———基于现代大学制度视角的分析［J］.经济与管理评论，2016（6）：82-85.
作者:郑赟赟 单位:浙江大学计划财务处
