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我国的住房制度改革始于20世纪80年代初期。1998年7月颁布的《国务院关于进一步深化城镇住房制度改革加快住房建设的通知》，明确提出停止建国初期的住房分配，住房开始实行市场化与货币化;同时还提出建立以经济适用房为主的住房供应体系，具体内容如下:中高及以上收入家庭可通过市场购买商品房，中低收入家庭可购买经济适用房，低收入家庭可租赁廉租房。之后，我国的商品房市场逐步建立和发展，而且成为满足我国城市居民住房要求的主要途径。但是近年来，我国城市商品房价格一路飙升，成井喷之势，大大超出了普通家庭的购买力，特别是中低收入群体，这部分人群涉及范围较广，有大中专院校毕业生、农民工、外来务工人员以及其他中等偏下收入家庭，称作“夹心层”。这部分群体既不符合经济适用房和廉租房的申请条件，在短期内也很难买起商品房。其次，作为保障性住房体系主要途径的经济适用房和廉租房，对困难群体来说作用非常有限，甚至杯水车薪。廉租房主要针对城市低收入家庭，数量少，范围小，而且只允许租赁并不允许出售;经济适用房问题更为突出，一般位置较为偏僻，而且存在关系房，真正满足经济适用房条件的人群未必能买到，而一部分并非中低收入群体却能通过关系买到。我国中低收入群体的住房问题一直得不到妥善解决的根本原因是保障和市场两者关系没有协调好。实践证明，住房供给全部由政府买单是不现实的，完全走市场化的模式也是脱离我国国情的，也是行不通的，只有两条腿走路才能逐步满足居民的住房需求，而且还要不断建立和完善现有的保障性住房制度，制定更符合中低收入群体住房需求的新型住房保障模式，特别是“夹心层”群体，让所有人都有房可居。
二、广西中低收入群体住房政策分析
(一)政策介绍
1．住房公积金。
这是我国实行的一种强制性的住房储蓄制度，职工及单位要按职工工资的一定比例向职工的公积金账户存款，增加职工的住房资金积累，增强了职工住房的自我保障力。首先，通过住房公积金多年的累积，职工的住房需求能力得到较大增强;其次，在资金的使用上，公积金管理机构用归集的资金向公积金缴交者提供利率优惠的购房融资，在减轻居民还贷压力的同时增强了中低收入群体的购房能力，满足中低收入群体的基本住房需求。到2013年6月底，全省已有167万职工上缴住房公积金，缴存率达到63．56%。上半年广西住房公积金个人住房贷款26亿元，比上年同期增加2．06亿元，增幅达到11．24%。
2．经济适用房。
是指由政府负责建造的微利普通住房，面向城镇中低收入家庭出售，价格相对低廉，具有社会保障的功能。主要体现如下:销售对象必须为广大城镇中低收入群体;销售价格要比普通商品住房的价格低些。因此，经济适用房是政府对于普通商品房价格偏高而特别向中低收入群体提供的保障性住房。2013年上半年广西投入17亿元，开工45万多平方米，近4000多套。其中建设经济适用房投入资金近8亿元，完工17万平方米。
3．廉租房。
主要是给那些很难买得起住房但又不得不租房的低收入群体，提供价格相对低廉的租住房，满足其最基本的住房需求。廉租房的优点是租金相对较低，低收入群体都能接受，租金用于维持房屋的基本保养。廉租房的具体保障方法一般分为发放租金补贴、提供廉租房、减免住房租金三种主要方式。从广西住建厅获悉，从2008年上半年开始，全区86个市(县)制定了廉租房制度，75个市(县)了廉租房的申请、核定、评议、监督和公示办法，全区廉租房建设呈现稳步发展的趋势。仅2013年上半年就落实廉租房资金5亿元，廉租房开工建设1万多套，面积超过46万多平方米。其中，仅南宁市就建设廉租房1300多套，面积达到7．8万多平方米。
4．公租房。
主要是为了解决新就业职工等夹心层群体住房困难的一个方法。公共租赁住房由政府或公共机构所有，房屋不归个人所有，用低于市场价或者承租者承受起的价格，向新就业职工出租，包括一些新的大学毕业生、从外地迁移到城市工作的群体。公共租赁住房是一个过渡性的解决方案，很好地解决了夹心层群体某个阶段的住房需求。这部分群体不属于低收入，但在某一阶段却很解决住房问题。因此，政府应该给予这部分群体更多的支持，帮助他们渡过难关。
(二)政策评价
从目前针对中低收入群体的住房政策的内容和效果来看，总体上来说其发展的方向是与经济体制改革相适应的，相一致的，也在一定程度上缓解了中低收入群体的住房问题。目前我国还没有建立起一个真正意义上的完善的住房保障制度。低收入群体住房政策既不成熟，也不完备，还有很长的一段路要走，具体表现在:第一，没有完善的法律和制度约束。国外住房政策和住房制度的形成，首先要颁布一系列法律，然后才付诸实施。19世纪末，英国就颁布了世界上第一部住房法。而我国的房改到今天，都是凭着某些行政法规进行住房市场的规范，对中低收入群体进行补贴，缺乏专门的法律，影响住房市场的健康发展，影响住房保障的正常实施。第二，现有的政策不够完善，还不能覆盖所有低收入群体。我国针对中低收入群体的住房政策已经形成，但保障对象必须是当地的城镇居民，没有将城市中的流动人口以及农村的困难户纳入保障和服务的行列。即便是城镇居民中的低收入群体，也只有少数人可以享受住房保障政策，更多的人被排除在外。第三，投入资金严重不足，政策的实施效果和方式也有待于加强。各地各级政府积极响应国家号召，关注关心弱势群体，投入了大量人力、物力和财力进行经济适用房和廉租房的建设。从资金投入的总量来说，还远远不能满足现有的住房需求，实施的效果也是差强人意，其中的原因是多种多样的。
三、完善中低收入群体住房保障的对策建议
(一)尽快出台保障性住房相关法律。
住房保障制度作为一项重要的社会政策，必须要有法律强有力的支持。发达国家解决住房问题的成功经验值得借鉴和学习，要形成完备的住房保障法律体系，而且这些法律法规不是一成不变的，要与时俱进，适时适度进行修改和完善，但目前广西还没有专门的住房保障法律法规，这与广西正加速推进的住房保障工作很不匹配，很不协调，必须尽快制定相应的住房保障法规。广西要加快制定以公租房为主体的住房保障法律体系，对住房保障的保障对象、保障标准、资金来源、供应方式、准入和退出机制、监管以及违规处罚制度等方面等进行明确规定，确保政策制度落到实处。如广西可充分发挥自治区在政策方面的某些优势，结合全省经济社会发展实际，制定如《广西公共租赁房管理法》、《广西城镇居民个人信息管理办法》、《广西城市中低收入家庭认定办法》等相关法律，为保障性住房政策的健康有序发展提供法律依据。
(二)设立职能独立的保障房管理机构。
设立职能独立、责任明确的保障住房专职管理机构，专门负责保障房的各项管理，把公租房管理等职能从政府部门脱离出来，由专业的保障房管理机构负责保障房的供给、销售和管理等，职能进一步细分，提高了办事效率。如陕西省在2011年3月成立了陕西省保障性住房建设工程有限公司，由该公司直接负责保障性住房项目的建设资金筹措、划拨、工程质量监管等工作。上海市将公租房管理机构与运营机构相分离，运营机构走市场化的模式，做到保本微利，租户直接与运营管理公司签订房屋租赁合同，与政府部门无关。
(三)建立轮候分配机制，完善信息公示和监督体系。
在保障性住房分配过程中，要做到保障分配的公平公正。广西公租房制度保障覆盖面扩大，打破了传统的户籍限制，但对申请人缺乏有效区分，摇号配租方式具有随机性。例如，同样符合公租房申请条件的人，不同人群的租金支付能力、住房需求迫切程度、对户型及配套设施等偏好不同，不加区分的统一进行摇号配租，会出现分配结果与部分申请人意愿不符的情况，还间接浪费了其他申请人的配租机会。因此，应该建立多样化的配租方式，对不同条件的申请人建立各自的轮候分配机制。优先分配最需要住房的群体，提高配租的成功率和满意度。此外，还要完善信息公示和监督机制，加强政府、群众、网络等对整个配租分配过程的监督。确保配租结果公开、公平、公正。
(四)建立居民收入信息档案，规范资格审核机制。
目前我国居民的个人收入、财产、信用的实名制系统还没有完全建立，收入模糊，缺乏对个人信息的有效监控。为避免公租房重蹈经济适用房在准入和审核环节出现的开具虚假收入证明、隐瞒实际收入等问题，要尽快建立居民收入信息档案，规范资格审核机制。对每一个家庭的人数、关系以及家庭各成员的就业单位、职级、岗位、工资等项目逐一登记入档，同时建立受助家庭收入信息档案，定期进行复查，实行动态监管。尤其要做好流动人口以及非本地户籍的常住人口的收入信息统计工作。审核工作可由房产、民政、公安、街道办事处等部门组成联合小组开展工作，建立多方互动筛查资质制度，各管理部门之间既互相合作又互相制衡的关系，接受群众和社会的监督。
(五)采取多元化补贴方式。
针对广西当前租赁市场供应方式单一化的问题，应采取多元化的补贴方式。一方面，由政府和国有企业合作建设公租房，增加实物房源供给;另一方面，要发挥货币补贴的保障作用，将实物配租和货币补贴相结合，来满足中低收入群体的个性化住房需求。在住房保障上应充分借助市场力量，允许受助人选择符合其住房要求与偏好的市场房屋，然后向政府相关机构提出申请，经过资格核实，政府根据受助人核准的保障标准所规定的同类型住房在同地段的市场租金，给予其一定的货币补贴。此外，公租房的租金设定应与租户的经济收入水平和住房支付能力挂钩。以南宁公租房租金标准为例，根据规定，针对特别困难户可申请特殊租金补助，家庭收入为低收入家庭，年收入控制标准上限0．5倍及以上的，补助70%的房屋租金;家庭收入为低收入家庭年收入控制标准上限0．5倍以下的，补助80%的房屋租金;属于最低生活保障的家庭，补助90%房屋租金。目前廉租房的租金标准一般是以最低收入家庭可支配收入的5%来确定。
(六)引导社会资本参与建设。
保障性住房的建设需要充裕的资金作保障。目前广西保障性住房建设的资金来源主要有政府预算拨款、公积金收益及贷款、土地出让金收入以及银行商业贷款等渠道，但实际上仍是以政府为主。随着公租房和廉租房建设量的增大，完全依靠政府的财政扶持是不够的，从长远看也不利于构建保障性住房建设的长效机制。因此，政府要鼓励和引导社会资本参与进来，广泛吸纳市场有效资金，进一步拓宽融资渠道。2010年，《国务院关于鼓励和引导民间投资健康发展的若干意见》中明确提出鼓励民间资本参与市政公共事业和政策性住房建设。由住房城乡建设部等七部门联合发表的《关于加快发展公共租赁住房的指导意见》中，提出鼓励金融机构探索运用保险资本、信托资本和房地产信托投资基金拓展公租房融资渠道，吸收社会资本进入保障性住房建设中。
(七)优化保障房产品结构，重点发展公租房。
近几年，提议取消经济适用房制度的舆论越来越多，国内部分省市也纷纷放缓了经济适用房建设。广西在2009年提出停止新建经济适用房，无独有偶，深圳市也提出将减少直至停止经济适用房建设供应，郑州市房管局在今年也宣布取消经济适用房，大力发展公租房的意见，标志着在我国已推行了十几年的经济适用房制度正逐渐退出历史舞台。取消经济适用房制度也是对我国现阶段保障性住房产品结构的优化。广西住房保障的方向就是取消经济适用房，扩大廉租房比重，重点发展公租房。其中，公租房作为当前解决“夹心层”群体住房问题的重要途径，今后应大力发展，而廉租房只租不卖的特点可以保证其产权始终归政府所有。总之，要不断调整和优化保障房产品结构，发挥各类保障产品的组合优势，早日实现困难群众住有所居的理想。
(八)完善公共配套设施。
广西公租房作为重要的民生工程，充分体现了政府以人为本的理念，因此，在公租房的选址和建筑设计上应当关注四个内容:一是公租房社区的配套设施;公租房选址要以方便住户工作生活为出发点，优先考虑建设在城市总体规划的大型住宅区内，既可以共享配套设施和交通系统，降低中低收入居民的生活成本。二是防止城市贫民窟的出现。公租房作为解决中低收入群体住房困难的保障性住房，与普通商品房定位不同，在建设面积和户型上应走经济节约型，以小户型为主，面积不宜过大。三是在公租房设计规划中，既要考虑将材料成本控制在普通居民可承受的范围内，还必须坚持质量第一，保证安全。四是公租房的配套设施要完善，应增加公租房小区在商业、交通、医院、学校等公共服务设施的建设，提高社区物业管理水平和服务能力，注重生态环境质量，保证社区基本绿化率，创造优美的居住环境，让居民住的温馨，住的舒心。
(九)实行差别化调整策略。
第一，目前我国政府对房地产行业的调控手段，主要采取提高首付款比例和贷款利率，但这些信贷政策仅对那些有信贷需求的群体起作用。以广西为例，商品住房市场仍以刚性需求为主，购房主力主要是首次置业或首次改善性的刚性购房需求者，且以中低收入群体居多，特别是22岁－35岁之间的中青年群体，多处于事业的起步期，经济实力相对一般，购房多是选择向银行贷款，这部分群体对信贷政策变动敏感，如果房价超过其支付能力，且信贷政策过严，则会使他们延迟或干脆放弃购房计划，而对中高及以上收入群体而言，这些政策则影响不大。因此，政府在制定房地产调控政策时，坚持差别化的调整，不搞“一刀切”，避免由于政策范围过宽而损害中低收入群体的住房利益。第二，我国现阶段的住房保障体系目标是低端有保障、中端有市场、高端有约束。其中，对高端市场的约束包括:一是在税收上约束，对高端市场的调控政策应以抑制投资投机性消费为主，可通过对购买高档豪华住宅的高收入人群征收高额房产税，而对普通工薪阶层的刚性住房消费不收税，尤其是首次置业人群;二是在建设面积上“约束”，政府有必要规定房地产商在新建的住宅项目中建设一定比例的可供中低收入者购买和居住的中小户型房屋，如90平方米以下的中小套型;或参考英国经验，要求开发商在新建的住房中必须有一定比例的房屋限价出售，否则政府不予批准等强制性规定。
(十)加强对房地产市场的长效监督和奖惩机制。
房地产市场的健康、有序、快速发展对妥善地解决中低收入群体住房问题具有不可替代的作用。因此，国家和政府应加强对房地产市场的监管，建立严格的监督和奖惩机制。我国房地产市场起步晚，但发展速度快，特别是一线城市和部分二线城市，商品房房价节节攀升，已远远超出广大中低收入群体的承受能力，要逐渐打破房地产商对住房市场的垄断局面，建立住房市场的良性发展。另外，在房地产市场中，部分开发商为了牟取暴利，存在恶意囤地捂盘、炒房卖房、哄抬房价等现象，这些做法扰乱了住房市场的正常供需分配，加重了中低收入群体的住房需求，必须对这些不法行为进行严惩，要明确限购标准，加大对高端住宅需求的调控力度，抑制投资投机性购房行为;另一方面，对那些积极参与中低价位、中小户型以及政府限价房建设的房地产企业，政府可以给予一定的政策优惠或奖励，引导住房市场向着良性的方向发展。
作者：罗福勇 单位：钦州学院法律与公共管理学院