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一、增强公众参与的意义与必要性
对于政府而言，公众参与能够激发其社会管理的活力，提高其社会管理的能力。公众参与实现群策群力，能广聚民众智慧，善采民众之长，既能节约政府社会管理资源，又能提高政府社会管理效能。对于民众(新居民)而言，公众参与有利于新居民利益诉求的表达和实现，有利于增强其自觉性和主人翁精神，有利于加强其对政府政策的理解、配合和支持。政府与公众之间通过公众参与可以加强双向沟通和协商对话，既有利于提升政府社会管理决策的科学化水平，促进政府“善治”;同时又有利于改善政府与公众之间的关系，促进政府与社会的良性互动，推动和谐社会建设的进程。②当前，我国正处于社会转型期，各种矛盾凸显，而这些矛盾产生的主要原因在于社会利益的多元化。公民利益诉求的多元化要求政府决策要充分考虑社会不同利益群体的可接受程度，充分体现社会公平性，因而公众的参与权需要得到维护。反过来，公众参与的加强可以有效推动我国基层民主化进程，也为中国政治体制改革研究拓展了视野。因此，在社会管理中吸纳新居民参与，将有利于满足新居民各种利益的诉求，化解新居民的相关社会问题，维护社会稳定与和谐。
二、桐乡新居民公众参与的现状
为深入了解新居民社会管理中公众参与的现状，笔者在对桐乡新居民局调研的基础之上，深入社区，采用访谈和问卷调查相结合的方式对桐乡新居民进行了走访和调查。
(一)桐乡新居民整体情况
1．新居民分布情况。根据2013年6月底全市新居民居住证发放统计情况汇总，桐乡市现有登记在册新居民440808人。全市12个镇、街道，已有7个镇、街道新居民过万，已有2个镇、街道(梧桐街道、濮院)新居民已超过本地户籍人口，出现了人口比例“倒挂”现象。2．人力资源丰富，就业以务工为主。桐乡市新居民以青壮年、男性为主，人力资源比较丰富。从就业人员分布情况看，新居民中务工人员为329057人，占88．25%;务农为687人，占0．18%;经商为25738人，占6．90%;服务为9219人，占2.47%;务工、务农、经商、服务人员总共有364701人，占总数的97．80%。3．新居民文化层次不高。据2013年6月底桐乡市新居民登记注册情况数据显示，具有大专及以上学历的占2．51%，具有高中、中专学历的占5．14%，初中学历的新居民占82．21%，初中以下学历占10．14%(见表2)。③以上数据表明，桐乡市新居民文化水平处于较低的层次。为更加深入了解新居民在公众参与的具体情况，笔者走访了桐乡新居民比较集中的几个社区，并进行了调查。
(二)调查基本情况
调查对象主要以桐乡桐庆小区、兴安小区等社区的新居民为主，笔者对部分新居民进行了访谈，并发放调查问卷。共计发放问卷200份，回收问卷191份，其中有效问卷181份，有效率为94．7%。调查对象的基本情况为:(1)性别比例:男性102人，女性79人，分别占56．3%，43．7%。(2)年龄分布:年龄在20岁以下的有21人，占11．6%;年龄在20岁～30岁之间的有77人，占42．5%;年龄在30岁～45岁之间的有70人，占38．7%;45岁以上的有13人，占7．2%。(3)被调查者在外地工作时间平均为8．1年，来桐乡工作时间平均3．2年。(4)受教育程度:初中以下的15人，初中142人，高中或中技中专11人，大专及以上13人。
(三)桐乡新居民公众参与情况
当前形势下，新居民进行公共参与的形式主要有两种:一是回户口所在地参加村民选举、参与村级公共事务;二是在现暂住城市参加城市社区选举以及参与社区的相关公共事务。笔者对此进行了相关的调查，从调查结果来看，只有28．6%被访新居民回乡参加农村的选举，而有71．4%的新居民从未参加过农村选举。新居民参与城市社区选举更少，只有11．2%的新居民参与过所在城市社区的选举。由访谈结果可知，新居民参与选举的整体状况不佳存在一些现实原因。新居民回乡参加选举的成本较大，而且回乡时间有限，这是新居民未回乡参加选举的客观原因;而与之对应的，新居民更少参与城市社区的选举则有着体制性和社会性的因素:一方面由于现有的城乡二元户籍制度，城市社区一般不会把新居民登记为选民;另一方面，受社会心理因素的影响，城市社区的居民不愿与社区新居民分享自身所拥有的权力，包括选举权在内。多数新居民认为选举与自己关系不大，新居民自身的参与意识值得关注。即便曾参加过选举的新居民中也有一部分抱着“谁给好处就选谁”的态度。因此，新居民的公众参与意识淡薄令人对堪忧。新居民参与城市社区公共事务的调查显示，虽然高达54．1%的新居民从未参加过相关的公共事务，但是“想参加没有机会”以及“参加过”的占了45．9%，这说明接近半数的新居民有参与社区公共事务的愿望。关于“有没有权利参加城市社区事务管理”问题，21．4%的新居民认为自己“有权参与到社区的事务管理”，32．5%的新居民认为自己“基本有权利”，只有18．0%的新居民认为自己“没有权力参与城市社区事务管理”。这说明有半数以上的新居民对参与城市社区事务管理是持积极态度的。与此同时，调查结果还显示新居民很少参与政府的政策制定。在问及“针对桐乡的发展，你跟政府提过相关建议”时，“从未提过”的占55．8%，“想提没机会”的占29．3%，“偶尔会提”的占12．2%，“经常会提”的只占2．7%。
三、桐乡新居民公众参与存在的问题
在新居民社会管理方面，桐乡全面落实“新居民服务管理专项工作”实施方案，逐渐完善积分制管理体系，各项举措也取得了一定的成效，但是由于新居民人数众多、人员复杂，目前新居民的社会管理还存在一些问题。
(一)新居民的公众参与意识不强
外来新居民由于自身认识、经济条件等影响，受教育程度普遍不高，新居民的文化程度在初中及以下的高达93%，这无疑导致其传统思想观念浓厚，法制观念淡薄，对于城市社区的治理持冷淡态度。同时，访谈结果显示，新居民公众参与的意识不强由于以下三个原因:一是对自身的不自信，作为客居他乡的外来人口，多数新居民认为自己与城里人相比地位卑微，因而人微言轻，即便提出什么建议也未必会被重视，多一事不如少一事，所以主动放弃了相关的权力。二是外来新居民本身的经济条件普遍较差，而一般情况下个体的经济地位往往决定了其政治地位，在城里人面前，他们常常是“挺不起腰板”的，说话没底气，讲话没分量，因而不去参与相关事务。三是有部分新居民认为，城市相关政策的制定是政府部门的事情，所谓“肉食者谋之”，即便让他们参与相关的讨论、会议等都不过是走走过场，摆摆形式，没有过多的实际意义。
(二)新居民参与社会管理的能力不足
外来新居民的文化程度普遍不高，这广泛影响了新居民的就业情况，据调查结果显示，桐乡新居民中，务工人员为329057人，占16周岁以上新居民总数的88．25%;务农为687人，占0．18%;经商为25738人，占6．90%;服务为9219人，占2．47%;务工、务农、经商、服务人员总共有364701人，占总数的97．80%。①由上可知，新居民学历层次低下，绝大多数的新居民都在各个工厂一线工作，与城市社区居民的接触并不多，学习机会较少。因此，他们没有管理城市公共事务的相关知识和技能，更没有管理城市社区的实际经验。另外，政府等公共部门也较少开展提高弱势群体参政能力方面的培训，导致新居民的相关认识有些片面，判断力以及对相关方案论证的能力有限。
(三)新居民的主人翁意识不强
调查发现，尽管有些新居民在桐乡务工经商已多年，但当地居民对新居民还没有普遍认同，甚至还是以异样的眼光来看待他们，造成了相互间的隔阂。对新居民认同的边缘化导致了新居民的社会地位边缘化，同时，由于受到户籍限制、工作不稳定、缺乏社会保障、经济收入低及受教育程度低等因素影响，新居民社会地位明显低于普通市民，属于城市社会的中下阶层，缺乏向上流动的社会机制，更谈不上行使公民政治权利，参与民主生活，表达利益诉求。社会地位边缘化导致新居民长期游离于城市政治生活外，不利于他们形成对城市的认同感和归属感，削弱了新居民参与城市公共事务管理的主人翁意识。
(四)政府对新居民参与城市治理认识不够
政府为一般公众提供的制度内政治参与的渠道相对有限，主要包括人代会制度、政治协商制度和重大问题民主讨论协商制度等。虽然在建设服务型政府的过程中，政府越来越重视公众参与，提供了一些新的参与渠道，如听证会、意见征求、信访、互联网论坛和公众信箱等，但是能够保证参与渠道畅通的相关制度相对缺乏，所以很难保证公众参与切实得到实施。政府认为新居民不具备必要的治理经验与能力，忽视了新居民参与城市治理的意义。由于公民的民主权利与户籍紧密相连，而新居民的户籍在农村，在桐乡就没有选举权、被选举权，不能参与民主选举、民主管理和民主监督，这种状况的直接后果是人民代表大会和政治协商会议中新居民的比例过低，听证制度缺少新居民代言人，新居民的话语权并没有真正地实现。②
四、对策与建议
随着时代的发展，新居民自主意识已经显著增强，而且作为社会公民的参与意识也显著提高，因而在新居民社会管理中扩展新居民的公众参与面、增强新居民的公众参与度将有利于其自身管理，同时能够节约政府管理资源。
(一)培育新居民社会管理参与意识和能力
要使新居民能够积极、理性、合法、有序地参与到社会管理中来，就要正确培养其公民意识以及参与社会管理的能力，对新居民进行广泛的宣传和教育。政府可以委托高校针对新居民开展相关教育和培训，政府负责为高校提供培训经费，并做好其他服务和监督教育培训项目的顺利开展。同时，要开展好新居民普法工作。就桐乡而言，要继续开展好新居民教育讲座，提升新居民文化、法律素养，同时要注重以点带面，引导基层积极开展新居民教育活动。积极开展以“手拉手共筑法律防线、心连心共建和谐家园”等为主题的新居民法制专题教育活动，推广建立规模以上企业、新居民聚集地法制教育点、法制宣传园(栏)，扩大教育面，增强教育效果，切实提高新居民法制意识，提升其主体意识、社会责任意识等现代公民意识，培养其政治知识和技能，使新居民逐步融入到现代经济和政治生活之中。
(二)推进和完善新居民管理积分制
社会管理的本质是对“人”的服务和管理，因此，要加强和创新社会管理就要充分发挥公众参与的基础性作用和主导作用。为此，就要不断完善公众参与的制度设计。在政策上要主动接受和吸纳新居民，制定明确的政策法规，保障新居民参与社会管理是有法可依、有法可循的，逐步形成新居民与城市居民享有共同的参与和分享机制。桐乡自2013年6月开始对新居民实施积分制管理办法，按照新居民的综合素质、实际贡献等进行积分评估，积分高的新居民可享受入学等特定公共服务和待遇。这在一定程度上缓解了过去因户籍限制导致的新居民权力、待遇不同于城里人的状况。接下来，应不断推进和完善新居民积分制管理体系，进一步优化新居民的政策待遇，为更多的新居民参与桐乡的经济社会建设提供基础性保障，以“积极、简便、有序、有为”的原则，进一步完善新居民参与城市社会治理的相关制度，让新居民在创新社会管理中更有资格参与、有机会参与。
(三)拓宽新居民参与社会管理的渠道
增加新居民在制度内公共参与渠道的代表性是拓展新居民公共参与渠道的根本措施。首先政府应转变选举观念，在选举代表时要从新居民群体中选择一部分代表，保证政府决策的民主化和科学性。其次，为把民主落到实处，在听证会、民主讨论会上要给新居民代表充分的表达意见和主张的机会，落实他们的话语权，不仅给他们“听”的权利，更重要的是要给他们“证”的权利。同时，要通过法律手段来完善公共参与渠道，通过出台政府信息公开制度、听证会制度等一系列制度、法规，为公众参与提供法律和制度保证。再次，要注重构建新的有效政治参与平台。实施政府信息公开制度，实施“阳光政务”，保障新居民的知情权;推进新居民的网络政治参与;注重新闻媒体在新居民政治参与中的作用，利用媒体反映新居民诉求。此外，还可以积极动员和组织新居民参加现有工会组织，加快在非公有制企业中建立党、团、工会、新居民之家和新居民协会等各类组织，利用社会组织的力量为新居民参与社会管理创造有利条件。
作者：许威 单位：中共桐乡市委党校