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摘要：本文以农垦国有农用地为研究对象，阐述了国有农用地的涵义、特殊属性以及适用的经济学理论，分析其经营管理现状和存在的问题，运用战略思维、辩证思维、系统思维等对农垦国有农用地经营管理制度进行分析，提出了建议和对策，尝试破解农垦国有农用地经营管理创新中的难点和热点问题。本文认为，新时代，随着我国社会主要矛盾的转化、农业生产力水平的大幅提高以及农垦改革的全面深入推进，亟需创新农垦国有农用地经营管理，以更好地适应并促进生产力的发展。创新农垦国有农用地经营管理，要以市场为导向，以规模化、一体化经营为重要方向，显化资源优势；要充分考虑国有农场的劳动力、土地、资金等各类生产要素，因地制宜、分类指导、协调推进；要建立和完善法律法规政策支持体系，保障改革的顺利进行。
关键词:农垦;国有农用地;经营管理
农垦是国有农业经济的骨干和代表。2016年5月，在黑龙江视察时，对深化国有农垦体制改革作出重要指示，强调要以垦区集团化、农场企业化为主线，推动资源资产整合、产业优化升级，建设现代农业的大基地、大企业、大产业。2018年9月，到黑龙江农垦视察时，再次强调要深化农垦体制改革，加快推进农业现代化。国有农用地是农垦生存与发展的基础，其配置方式和经营方式直接关系到农垦改革和发展的全局。
一、农地理论的借鉴
（一）农垦国有农用地的内涵与特殊属性
国有农用地是指所有权归国家，直接用于农业生产的土地，包括耕地、林地、草地、农田水利用地、养殖水面等。顾名思义，农垦国有农用地是指由农垦使用的国有农用地。与农村集体土地相比，两者在性质上有着显著不同。从权利属性来看，农垦国有农用地所有权属于国家，农场拥有使用权；农村集体土地所有权归农民集体所有，农民拥有承包经营权。农场与职工是承包租赁关系，职工租赁农场土地是一种债权关系；农民拥有的承包经营权属于用益物权。从合同关系来看，职工与农场之间是依据《劳动法》、《劳动合同法》确定的劳动关系。
（二）与农地相关的基本理论
现阶段有关农地理论的研究对象主要是农村集体土地，但对农垦国有农用地的经营管理具有一定借鉴意义。主要有以下几个方面。1.产权理论。农地产权制度在不同程度上影响着农业要素投入、资源配置、生产行为等，农地产权的长期稳定预期有助于生产资料的投入。明晰国有农用地的权利归属和权利性质，确定地权稳定性，有助于增加农垦国有农用地的基础设施投入和保持经营管理方式的稳定性。2.地租理论。马克思从分析资本主义的农地入手，阐述了级差地租理论。由国有农用地使用权的稳定预期引致的对农垦土地的长期投资，有助于获得超额的级差收入，有助于耕地的可持续经营。3.规模经济。生产经营规模化导致要素集聚。农地经营规模的扩大，以机械化作业替代劳动力带来生产成本的节约，同时提高要素的使用效率。国有农场技术效率和机械化大生产效率的溢出，在规模经济基础上得以实现。4.公平效益原则。农地制度安排是政治、经济等目标的多重演绎，土地资源配置在注重效率的同时，也要考虑公平因素。农垦国有农用地承载着职工的社会保障，在推进农用地经营管理创新的同时，必须兼顾好公平和效益的关系，保护农场职工的合理利益诉求。5.区域经济发展理论。地区差异、资源禀赋的不同，决定农地发展区域间的不平衡。不同垦区管理体制的差异，不同类型农场的区域性特征更为明显；不同作物品种的生产其组织方式也有差异。结合以上基本理论，以及国有农用地的特殊属性，必然要建立相匹配的农垦国有农用地经营管理制度。
二、农垦国有农用地经营管理的现状与存在问题
（一）农垦国有农用地生产经营现状
经过不懈探索，农垦国有农用地经营管理逐步形成了国有农场统一经营和职工家庭农场分散经营相结合的“大农场统筹小农场”的双层经营机制。家庭农场作为分散经营主体，直接从事农业生产经营活动；国有农场作为统一经营主体，发挥组织优势，帮助家庭经营和大市场实现有效对接。在平等享受税费改革政策等情况下，市场机制在优化土地资源配置中的作用逐步发挥，合作社经营、公司制经营、股份制经营的比重和规模逐步扩大，农场国有农用地集中经营的速度、土地托管的比例逐步提高，土地流转逐步向规模化经营转变。与之相应，农场的统一经营能力不断增强。一些种植生产领域实行了“五统一”管理模式。农业生产的社会化服务体系逐步健全，围绕农业生产全过程提供专业化服务。
（二）存在的主要问题
1.国有农用地的权能缺乏明确法律界定。从实践上来看，农垦国有农用地使用权已经具有了用益物权的特征，但是在法律层面，国有农用地使用权却还没有明确规定。伴随而来的是，建立在国有农用地使用权基础之上的农场与农工的承包租赁关系法律定位也不明确。2.人地关系固化。国有农场土地资源配置存在着人地关系锁定和地权固化趋势。人地关系锁定与土地承包租赁关系固化极大地弱化了农场对土地资源的掌控能力，有的农场甚至出现了将土地“一包了之”的倾向，阻碍了新型经营形式的产生，不利于农垦规模化资源优势的发挥。3.国有农场的行政色彩仍然较浓。长期以来，一些农场管理者习惯于社会事务性管理，农场的社会性支出主要依靠土地租金收入。改变部分农场以行政手段组织生产，重社会事务、轻企业经营的“惯性思维”，仍需时日。4.新型经营主体的作用还有待进一步发挥。合作社、公司化经营主体占比相对较弱，产业化龙头企业的综合实力不强，农业社会化服务体系还不完善。经营主体间缺乏有效的联结机制和协调机制。5.人才储备不足。农垦农业从业人员在总量过剩的同时，结构性矛盾突出。劳动力年龄老化、知识老化、技能老化等问题普遍存在。会经营、懂管理的人才短缺。6.一二三产业联结不够紧密。过去农场土地经营管理制度，着重考虑土地经营本身，以提供初级农产品为主，强调土地的产出和效益，未能从农垦企业化发展的整体出发，统筹谋划土地、技术、劳动力、资金等要素资源。
三、推进农垦国有农用地经营管理创新的内外部因素
从外部来看，党的十八大以来，党中央在对我国农业生产力发展水平进行科学分析的基础上，提出构建集约化、专业化、组织化、社会化相结合的新型农业经营体系，建设现代农业的生产体系、经营体系和产业体系的重大任务。从全国平均水平看，农垦农业生产力水平高于农村。为进一步适应农业生产力发展的需要，更应该加快农垦国有农用地的经营管理创新，从而释放更大的制度活力。加快农垦农业结构调整步伐，转变农业发展方式，从根本上改革完善职工与农用地关系，推动形成与市场需求相适应、与资源禀赋相匹配的现代农业生产结构和区域布局。从内部来看，《中共中央国务院关于进一步推进农垦改革发展的意见》明确提出，农垦要成为保障国家粮食安全和重要农产品有效供给的国家队，要建立健全与市场经济相适应的管理体制和经营机制，打造一批具有国际竞争力的现代农业企业集团。只有把农用地经营管理创新放在优先位置，抓牢、抓稳，才能带动其他改革的深入，从而推动形成更有效率、更可持续的制度供给。
四、推进农垦国有农用地经营管理创新的对策建议
纵观发展脉络与客观实际，推进农垦国有农用地经营管理创新要以垦区集团化、农场企业化改革为主线，以市场为导向，以规模化、一体化经营为国有农用地改革的重要方向，通过土地经营管理创新，转变农业发展方式，显化国有农用地集中连片、易于整合、规模经营的资源优势，优化土地与其他生产要素组合方式，发挥农垦在安全食品供给、绿色产业发展、一二三产业融合方面的作用。同时遵循着眼全局，立足长远；因地制宜，分类指导；注重整体，协调推进；法治引领，规范程序的基本原则。
（一）立足打造现代农业企业集团，推进土地规模化经营
国有农用地应该采取何种经营方式，必须要有战略眼光，结合我国农业农村发展大势，从农垦在国家战略全局中的地位、农垦改革发展方向中去思考。一方面，新形势下，农业主要矛盾已经由总量不足转变为结构性矛盾。针对这一矛盾，农垦必须发挥国家队的作用，通过土地经营管理创新，转变农业发展方式，显化农用地集中连片、易于整合、规模经营的资源优势，发挥其在安全食品供给、绿色产业发展、农旅融合发展方面的作用。另一方面，党的提出实施乡村振兴战略，坚持农业农村优先发展。特别是2015年和2018年，中共中央、国务院两次强调要以打造现代农业企业集团为目标推进农垦改革发展，这都为农垦改革发展带来了战略机遇、也明确了改革发展方向和目标。因此，推进国有农用地经营管理创新，就必须着眼于党和国家事业全局，围绕党中央、国务院提出的垦区集团化、农场企业化改革主线，以市场为导向，以规模化、一体化经营为国有农用地改革的重要方向，不断放大农垦农业专业化、集约化、规模化、组织化优势。同时，加大农垦专业经营管理团队的建设和高素质农业职工队伍的培养，培养造就一批适应农业生产力发展需要、具有责任担当的农垦传承者。
（二）抓住农垦改革的“牛鼻子”，因地制宜，分类指导
现阶段改革发展的重点是盘活土地资源、拓展增收渠道，根本举措是优化土地与其他生产要素的组合方式。与农村“人均一亩三分地，户均不过十亩”的经营规模和土地承包期限稳定并长久不变不同的是，国有农场职均农用地面积相对较大而且土地经营相对较为灵活，因此改革创新的空间较大。受自然条件、技术条件、作物品种、人地关系等因素的制约，创新农垦国有农用地经营需探索多种农业经营方式。例如，在国有农用地经营管理创新中走在前列的江苏垦区，实行“统一经营、团队管理、权责明晰、目标考核、科学管控”的经营管理模式，通过集体化经营生产组织方式、生产过程控制体系和经营管理考核制度的管控，有力促进了劳动生产率、土地产出率的提高，取得了良好的经济效益和社会效益。但从全国角度来看，农用地公司化经营作为国有农用地集中统一经营的“高级”阶段，需要在实践中逐步推进，不能超越阶段在全国盲目铺开。要充分考虑垦区间、农场间管理体制、资源禀赋、生产力水平等方面的差异性，坚持因地制宜、分类指导，不搞一刀切、一种模式。比如在农业人口少、职工分流多的农场，可采用“集团公司+产业公司+农场分公司”的经营模式，由农场分公司直接从事作物种植，集团总公司通过组建产业公司，将农场整合起来，形成规模优势。在农业人口多，职工及其子女对土地依赖程度高的农场，可采用“集团公司+产业公司+国有农场+家庭农场”的经营模式，继续采取土地承包租赁，保障职工及其子女农业就业。同时，强化国有农场的统筹经营，加强对生产过程监督，以国有农场统筹形式将分散的农户整合成为“大基地”，为产业公司提供高质量、标准化的农产品。
（三）注重改革整体性，协调推进农垦各项改革任务
农垦改革是一项复杂的系统工程，既包括农垦集团和国有农场管理体制和运营机制的改革，又包括以政企、社企分开为方向的国有农场办社会职能改革，还包括劳动用工关系、国有资产管理等多方面的改革。因此，在推进农垦国有农用地经营管理创新时，需要与其他改革相互配合、相互促进。一是推进国有农场管理体制和经营机制改革，继续完善农场办社会职能改革，优化农场考核监督机制，倒逼国有农场从土地经营管理向市场经营管理转变，做到体制机制、政策措施和落实行动有机结合、相互衔接、相互促进。二是充分发挥市场在资源配置中的决定性作用，优化配置农场职工、农业机械、农业生产投入等各方面生产要素，逐步减少和取消农业生产经营中的行政干预，促进生产要素的合理流动和优化组合。三是以提高经济效益为中心，以提高经营效率为标准，积极参与流转农村土地，拓展农业发展资源，更好地调动经营主体的积极性，持续提高农业产业水平和经营效益。四是完善农业生产的产前、产中、产后各环节，加强农业生产性服务业的供给，推动产品价值链、产业链和信息链等资源的流动和整合。
（四）明确国有农用地使用权法律地位和权利属性
用法治方式引领农垦国有农用地经营管理改革，规范改革程序。针对国有农用地权利体系、经营管理等一直在法律上有所欠缺的问题，一是加强国有农用地权利体系的法律建设，首先在法律层面明确国有农用地的使用权，之后立足于使用权权能，通过法规或制度性规定规范经营各方的权责，明确农垦农用地的主要功能是国有农场的“生产资料”，而非农场职工的“财产”，从根本上消减制度创新的障碍。二是及时总结各地改革经验，及时将好的经验和做法上升为制度性规定并加以推广。三是在国有农场开展普法教育，宣讲国有土地制度和法规，引导农场职工用法律和制度化解各方的矛盾，为改革保驾护航。四是完善承包租赁合同的管理，针对某些地方长期存在的“承包租赁期过长、承包租赁面积过大、承包租赁价格过低”现象，加大土地专项整治力度，规范国有农用地的管理。指出：“解决好‘三农’问题，根本在于深化改革，走中国特色现代化农业道路。”农垦国有农用地经营管理创新是一件关乎农垦改革发展大局的大事，涉及的主体和利益关系十分复杂，要保持如临深渊、如履薄冰的态度，把各项措施制定得周详完善，确保安全、顺畅、可靠、稳固。要对农垦国有农用地经营管理创新有足够的耐心，严格遵循自然规律和经济规律，与垦区农业生产力发展水平和城镇化水平相适应，不能急于求成、强行推进。总之，不能把国有经济改没了、把农业改弱了、把规模改小了。
作者:李红梅 刘云菲 刘恩平 单位:中国农垦经济发展中心 农业农村部农垦局 中国热带农业科学院科技信息研究所
