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摘要：本文深入分析事业单位项目预算绩效管理现状，指出项目单位缺乏预算绩效理念和机制保障、重视资金投入而忽视预算绩效、预算绩效评价尚未有效应用等三大问题。最后，通过实际案例分析，结合工作实践，提出四项优化对策：构建事前预算绩效评估机制，加强项目立项管理；严格资金管理，加强预算执行和绩效指标双监控；健全绩效评价结果的反馈和应用机制，完善全过程项目管理流程；加强责任人考核，责任和激励并举。
关键词：事业单位；项目管理；预算绩效；创新研究
一、事业单位项目预算绩效管理的重要意义
我国事业单位是由政府利用国有资产设立的，从事教育、科技、文化、卫生等活动的社会服务组织。长期以来，由于其非营利性特征和政府出资的背景，事业单位项目运行普遍以会计核算职能为重，预算绩效管理体系尚未健全。新时期对事业单位财政资金的使用提出了新要求，特别是规范财政资金的使用，提高财政资金使用效率。因此，事业单位必须要积极开展项目预算绩效管理，提升财政资源配置效率和使用效益，提升公共服务质量，这对于建立现代财政制度具有重要意义。
二、事业单位项目预算绩效管理的现状及其不足
1.项目单位缺乏预算绩效理念和机制保障
（1）管理人员绩效意识不强。长期以来，项目管理人员和单位管理人员习惯认为只要钱没进自己腰包即可，项目完成就好，而对项目的质量和效果重视不够。主管单位对单位管理人员以及单位对项目管理人员也缺乏必要的绩效考核和监督，多种因素导致管理人员预算绩效意识普遍不强。（2）预算绩效管理部门和人员难以保障。财务部门是实施预算绩效管理的重要部门，但其机构建制不受重视，一般是设在办公室下的一个科（室），而且核算工作量很大，没有更多时间参与管理，在预算绩效等重要事项上根本没有话语权。有的单位在岗位设置和人员配备上相对随意，一些非会计专业人员被安排到财务岗，导致财务人员素质普遍较低，而且财务岗位设置上也难以不相容。因此，财务管理体制上难以保障预算绩效管理。（3）内控机制有待完善。由于很多事业单位管理人员不重视预算绩效管理，预算绩效的内控体系并不健全，或者建立了相应机制，但不能有效地实施。综上所述，事业单位相关管理人员普遍缺乏预算绩效管理理念，也未能在体制机制方面和专业人才方面提供足够保障，预算绩效管理的内控机制有待进一步完善。
2.重视资金投入而忽视预算绩效
（1）立项程序和决策机制不够完善。由于调研不深入、需求不清晰、时间不充裕、考核不健全、资金不严控等各种原因，单位立项较为随意，内部流程监管往往流于形式。（2）项目预算编制不够科学准确。事业单位普遍采用增量预算法，只在基期预算上考虑当年因素变动制定预算，未能真正细化地测算经费列支的实际需求，时常与业务脱节割裂，很容易掩盖低效率和浪费，最后形成的项目预算往往超过其实际的需要，变相鼓励了延续低效项目。“向主管部门多要经费”的预算编制思想仍然普遍存在。多方面因素共振导致事业单位预算松弛、资金闲置浪费。尽管“年底突击花钱”的现象日趋减少，但导致预算松弛的预算体系并未发生根本变化。（3）忽视项目产出和效果。除了重视资金投入，事业单位还倾向于重视项目产出数量，而忽视产出质量和效果，对项目投入资金是否花完和是否产出数量更为关注，对产品质量和服务满意度则不加重视。比如，很多人文社会科学科研机构花钱不少，论文报告数量很大，而质量不高，精品力作更少。
3.预算绩效评价尚未有效应用
预算绩效管理体系是由制定目标、编制预算、执行预算、绩效评价、绩效应用等多个环节构成的闭环系统，只有良性循环的运行系统才能实现项目实施目标。其中，对绩效评价结果合理有效地加以应用，可以将预算绩效管理的责任约束和激励作用发挥出来，但事实上仍然存在着诸如评价结果形同虚设、评价指标不完善、评价约束和激励作用不强、绩效评价结果与预算安排的挂钩机制尚未建立等问题。
三、事业单位项目预算绩效管理的案例分析
1.某事业单位项目绩效评价概况
2018年3月，中央某科研事业单位对其2017年某网络信息化项目进行绩效评价。该项目预算资金738万元，实际支出413.25万元，结余资金324.75万元，预算执行率为56%。通过第三方评价机构采用公众评判法和比较法进行绩效评价。评价专家采用集中评议和独立评分相结合的方法，对投入、过程、产出和效果等四个方面进行评价，总分值为100分。综合绩效评价89.30分，级别为“良”。
2.项目绩效评价发现的问题和提出的建议
（1）绩效目标与预算对应性不足，绩效目标未能覆盖项目所有内容。建议加强对绩效目标的管理，提高绩效目标的约束力。（2）该项目编制的预算与实际执行存在较大差异，预算执行率为56%，处于较低水平，建议在预算编制时，加强项目工作内容的论证调查，充分考虑年度工作任务、工作方法等因素，完善预算编制方法及手段，进一步提升预算编制科学性。（3）其中一个子项目未能按计划完成，建议项目单位加强项目进度管理，合理确定项目进度，如遇到临时情况应及时调整工作计划，确保项目按时完成。
3.绩效评价报告的后续影响
该评价报告并没有引起相关部门及其管理人员的高度重视，仅仅成为完成一项任务的形式而已。项目单位及其主管部门和项目组没有专门分析研究此报告并加以改进，未与项目管理人员的激励和责任挂钩，尤其在预算编制和审核审批方面没有应用。该项目作为长期持续运行项目，在编制2019年预算时，项目管理人员未考虑绩效评价指出的预算执行率低的情况，不减预算反而净增加了149万元。在主管部门审核审批时也未能根据绩效评价提出相关修改建议，最终审批通过了该项目预算并拨款，结果造成更多结余资金，资源配置错配严重。
4.案例项目预算绩效管理工作的总结分析
上述案例显示，该项目单位存在预算编制不科学不准确、绩效指标欠缺、预算执行和项目进度缺乏有效控制、满意度有待加强等问题，主管部门也存在立项和预算审核审批不严格的问题，而且相关管理人员绩效理念淡薄，只重视资金投入而忽视预算绩效，没有充分应用评价结果，也没有责任约束和激励机制来考核。因此，事业单位项目预算绩效管理体系尚未建立健全和闭环运行，亟待完善。
四、事业单位项目预算绩效管理优化对策
1.构建事前预算绩效评估机制，加强项目立项管理
（1）制定完善的项目决策机制。首先业务部门提出业务立项需求，编制项目预算，设定绩效目标，形成方案，再由专业部门或者第三方机构论证，归口管理部门和财务部门应严格审核预算，经“三重一大”会议审议通过正式立项，最后报经主管部门审批或者备案后纳入财政预算支出项目库，并付诸实施。（2）对预算编制的科学性严格审核。在立项过程中由财务部门和业务部门共同编制，细化经费支出项目，深入调研了解市场价格，据实测算，相关部门严格审核。（3）强化绩效目标和指标管理。绩效目标是项目的总体预期目标，绩效指标是其目标的具体化，包括产出指标、效益指标和满意度指标等一级指标，产出指标再细化为数量、质量、时效、成本等二级绩效指标。效益指标再细化为经济效益、社会效益、生态效益、可持续影响等二级指标。二级指标可根据实际情况再细分至三级指标。绩效目标和指标设置应作为预算安排的前置条件，财政部门将其与预算同步批复下达，严格执行。（4）建立事前预算绩效评估机制。在正式立项前，应由专业部门或者第三方机构论证，进行事前绩效评估，重点论证立项必要性、投入经济性、实施方案可行性等，评估其绩效目标合理性、绩效指标科学性以及预算适当性，形成项目论证评估报告。建立事前预算绩效评估机制，作为立项前置条件，并与后续的预算执行监控和最后的绩效评价首尾呼应，环环相扣，相辅相成，形成体系。
2.严格资金管理，加强预算执行和绩效指标双监控
在项目运行和预算执行过程中，严格资金管理，实时追踪和监督项目进展情况，具体掌握预算执行率和绩效指标完成值，对绩效目标实现程度和预算执行进度实行“双监控”，定期进行比对分析，及时发现问题、解决问题，如期实现绩效目标。
3.健全绩效评价结果的反馈和应用机制，完善全过程项目管理流程
首先，要完善绩效评价、反馈和应用机制，将高质量的评价结果应用至预算绩效管理中，充分发挥绩效评价的效用。对于评价结果良好的项目，原则上应给予优先支持；有些项目虽然总体良好，但是个别方面较差，应针对性地整改优化；对于评价结果一般的项目应予改进；对于低效无效资金的项目应削减或停止。其次，公开绩效信息和绩效评价。适度公开绩效目标、绩效报告以及评价结果等绩效管理信息，规范管理，提升全员绩效意识，树立全员绩效理念。同时，也接受社会公众的监督，强化财政资金使用的公开透明。
4.加强责任人考核，责任和激励并举
事业单位应按照“花钱必问效、无效必问责”的要求加强对责任人的考核，单位管理人员对本单位预算绩效负责，项目责任人对项目预算绩效负责。根据预算绩效评价结果，追究相应责任。既要责任约束，还要激励机制，激励办法可与事业单位特有的编制人员管理体制相结合，同时，建立考核结果通报制度，相应给予表彰或者批评。
参考文献
1.陈秋红.基于战略预算的事业单位预算管理体系研究.福建论坛（人文社会科学版），2018(10).
2.孟晓颖.内蒙古自治区文化部门专项资金预算绩效管理体系研究.内蒙古财经大学，2017.
3.赵金秋.对公路事业单位项目资金绩效管理与考核的思考.财会学习，2018(34).
作者:马俊文 单位:中国社会科学院杂志社