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摘要：公共权力从产生之日起就具有双重性，是一把双刃剑，这就产生了对其加以约束的必要性问题。要做好对公共权力的监督，发挥公共权力的积极作用。规范公共管理行为、促进社会公正、提高管理效能和社会服务质量，这是当代公共管理的要求。公共管理监督体制及其机制是一个国家政治体制、公共管理体制的重要组成部分，公共权力必须受到监督，这是普遍的；但这也与各个国家政治体制、公共管理体制以及发展阶段相适应，公共管理监督体制和监督方式也会存在特殊性。对公共权力的制约方式，主要有以权力制约权力、以权利制约权力、以道德制约权力。我国的公共管理监督机制还存在诸多问题，有待我们去解决和完善，本文主要探讨我国公共管理监督机制存在的问题及其相应的对策。
关键词：公共管理监督机制;问题及对策
一、公共管理监督机制的相关概念
公共管理监督即是各种监督主体依法对政府和公共事业组织等公共组织及其工作人员行使公共权力的行为是否正当、合理所施行的监督和督导活动。公共管理监督机制就是由公共管理监督的主体、对象、内容、程序、方法、途径等各部分之间相互制约和相互作用所组成的一种紧密联系。完善我国公共管理监督机制，就是要协调和施展各监督子系统的效用，降低各监督主体间的矛盾和纠纷，使各监督主体相互协调合作，建立布局合理，作用互补、协调统一的监督系统。
二、公共权力制约的基本理论
公共权力是公共管理主体管理公共事务取得的合法资格和对应的强制力，以实现维护公共利益、调整和管理社会基本秩序的目标。公共权力制约的基本理论最初起源于古希腊时期。1.分权制衡理论—以权力制约权力。分权制衡理论是西方国家立法、行政和司法三种公共权力分离开来但又彼此约束的理论。这一理论提示我们，对公共权力进行合理分割，使之形成相互制约和监督的这种关系，才能减少和预防公共权力被滥用。分权制衡理论为近代西方国家政治体制和监督机制奠定了一定的理论基础，它成为西方国家权力架构的依据，是各种监督方式多样化的基础，为西方国家的行政监督奠定了理论基石，后世西方的很多国家思想家推崇、继承和发展了此理论。促进了近现代西方政治民主化发展的进程。以权力制约权力这种权力约束模式虽对权利的约束有一定效果，但并不能通过它把全部的权力滥用问题都妥善处理好。2.人民主权理论—以权利制约权力。人民主权理论强调人民是主权的拥有者，国家的主权由人民授予，是人民权利的受让，人民享有对国家进行监督的权利，它意味着对家天下和野蛮政治的彻底否定。人民缔结契约，把权力让渡才使政府得以形成，人民拥有国家的一切权力。公共管理者是人民权利的执行者，他们授予公共管理者权力，代表人民行使他们的权利。捍卫人民权利的使命由公共管理者履行，人民可经各类方式对当局行为进行监督来避免和减少政府权力的滥用以及对人民权利的侵占。在公共权力体系中，健全和有效的监督制度对政府行为的约束有一定作用。3.社会契约论—以道德制约权力。契约双方当事人间要实现某个目标是契约能够签订的直接动力，在社会契约论中，公民与政府间签订契约是政府权力诞生的源泉，保护全体公民的公共利益是其主要目的，政府权力实施的前提条件是不能违背这个目的，公共权力履行者要为自身的行政行为承担责任。但因为不能量度出权力主体的道德程度的大小，并且道德约束不是刚性约束，所以，道德对其牵制能力有限。契约说明了当事人之间权利义务是对等的，政府拥有管理社会的公共权力，同时要履行维护公共利益的义务，人民要履行顺从政府公共权力管理的义务，此外享有被庇护的权利，还有对公共权力进行监督和约束的权利。
三、当前我国公共管理监督机制的问题
1.监督机构的内在动力缺乏。监督人员是公共管理监督职责的执行者，监督人员的主观能动性对监督机构实行监督的有用性有着不可忽视的影响。其主观能动性主要是由道德规范、责任机制和激励机制这三个方面决定的。目前监督人员的道德水平是我国监督机构主要的内在动力，没有建立具有有效的约束力的责任机制，内在的精神力量和外在的制度力量没有被有效的结合起来。2.没有设置合理的监督体系。通过长时间的探索和建设，虽然当前我国形成了一个有着多元主体、内容广泛、层次多样化的公共管理监督体系，可是，因受各类主客观因素的影响，在构建监督责任系统、设计制度及其具体实行时，形成不了一个明确的核心，监督机构成为不了一个整体，内外监督不能相互配合，不能把国家和社会监督有机的结合在一起，合力监督较小。3.法律制度不完善，监督可实行性缺乏。健全和完善监督机制以公共管理监督立法为基础条件。监督主体要以相应的法律法规为依据执行监督职能，监督相关的法律法规既能使行政监督权力与其实行合规化，而且能对其产生保证。当前，我国实施监督的相关法律法规还不是很健全，监督的依据和具体实施方案还不是很清晰，导致监督活动无法可依、无章可循，可实行性欠缺，监督权力不能实施，此外缺少对监督权力的有力制约。4.权力机关监督的力度较小。我国的国家权力机关是人民代表大会，代表人民行使权力，有权全面监督一切国家行政机关的行为，人大监督行政机关及其工作人员，监督具有权威性和强制性，是最高级别、最权威的监督。但具体实施时，人大监督的力度较小，有待进一步加强。5.新闻舆论和人民监督的实际作用较小。新闻舆论和人民监督属于社会监督的范畴，当他们平衡时，社会权利对公共权力有一定的约束力。但在历史上，中国是缺少民主传统，此外没有健全的公共管理制度和行为活动公开化机制，信息不透明，监督渠道不通畅，可能会出现社会权利依附于公共权力的情况。虽可根据宪法来监督公共管理过程，但因监督途径不是很规范以及法律效力不明确，导致没有对公共权力产生有效约束。
四、健全我国公共管理监督机制的对策
1.完善监督机构的动力机制。要增强监督机构的内在动力，一方面要注重监督人员的素质的提升，开展道德自律教育活动，另一方面监督主体必须明确自己的职责，建立与完善责任确认机制和责任奖惩机制，把晋升任用制度和物质利益分配制度有机联合起来。增加监督机构的压力和动力，促进监督机构监督的高效性。2.建立合理的公共管理监督体系。公共管理监督的整体功能要充分发挥必须设置合理的公共管理监督体系，使各个监督主体之间互相配合，相互协作，才能使监督有很好的效果。我们可以从两方面入手，一方面增强监督立法，建立全方面、多层级、强有效的行政监督体系网络。另一方面成立一个相对独立和较高权威的专门调和公共管理监督主体对公共权力监督活动的专业机构，增强各监督主体的紧密度。3.健全公共管理监督法律制度。健全公共管理监督法律制度，应注意抓好公共管理监督立法、守法、执法三个方面。进一步来讲，我们需要特别制定与监督有关的一系列法律制度，不仅要制定实体法规而且要制定公共监督程序法。行政监督法律机制的改进，行政监督程序的合理性必须以监督机制完善为前提。4.强化人大监督效力。人大及常委会是我国最高国家权力机关，代替人民监督公共权力，它对公共权力的监督把人民作为支撑，以国家强制力为担保，增强人大监督的效力在很大程度上可以对公共权力产生约束力。5.加强新闻舆论和人民监督的作用。要使新闻舆论的监督作用得以强化，一方面要健全新闻立法，为舆论监督提供法律依据，使舆论工作者在行使监督的时候有法可依；另一方面应把舆论监督和其他监督方式联合在一起。因为舆论监督不是权力型监督，它的有用性的发挥必须以权力监督机制的制约为保障。立法监督、司法监督以及行政部门内部监督，一方面要对舆论监督的效用加以重视，另一方面应自觉从舆论反映出的问题中利用重要线索进行查办。想使人民监督充分发挥作用，应该从三个方面进行努力：第一，要增加人民监督的法律保障，通过立法，使人民监督的法律地位得以确立，使人民监督的权利和程序明确，使人民行使监督权时有法可依，得到法律的保障；第二，要让公共管理机构工作公开透明，增强其公开性和透明度，健全和完善公开办事制度，让社会各界都可以参加到监督的工作中，实行监督的多元化；第三，要科学推进群众评议、领导干部任前公示制等制度。
五、结语
公共权力一旦脱离了监督，腐败就会伴随发生，就像孟德斯鸠所说：“一切有权力的人都容易滥用权力，这是万古不易的一条经验。有权力的人们一直到遇到有界限的地方才休止。”所以，强化监督公共管理过程，对保证公共权益，保障公共管理稳定和高效有着重要的影响。要健全和完善公共管理监督机制，促进公共管理主体行为公正、提高行为效率，把其潜在的对公众权益的危害降到最低。
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作者:汪莉 单位:湖北大学
