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摘要：
电子化的政府改革决定公共管理必须电子化，而以网络技术为基础的整体性治理正好适合电子化的公共管理。整体性治理是在新公共管理的基础上结合时展而产生的，其具有现在信息时代高效和灵活的特点。整体性治理是以创新治理机制为组织的载体，整体性治理机制的完善是目前现代化行政的标志，信息化的社会管理需要大量不同类型的信息专业化人才。
关键字：
公共管理；整理性治理；分析
从20世纪90年代末随着对公共管理的改革，就进入了新公共管理时代，不少人认为新公共服务解决了目前很多公共管理问题，通过推崇市场机制，借鉴私人部门的管理方法、管理工具，一切以效率为导向，解决了实现成本更小、更好服务的问题。但是在实践中，人们更为广泛的人类价值逐渐失去了作为评判标准的重要性，这时，一位英国学者提出新的模式，就是整体性治理，也逐渐成为政府治理的新的重要方式。
一、整理性治理产生的背景
（一）旧公共管理模式存在的弊端
第一，强调分散性，将大的等级部门分散开来，分离购买者与提供者，分开政治机构化系统组成，实现分离微观层面上的机构组织，只保留部分的公司化、思想化的组织管理机构，并通过竞争方式，使这一分散形式的机构组成，从内部达到各部门平衡的状态，这类似于之前的大型企业从U型管理结构转变为M型管理结构，通过对企业各部门管理及信息系统进行重构，实现对各部门不同的控制方式，进而提升综合管理水平。第二，过于强调竞争。在新的公共管理模式中，通过引进分离提供者与购买者这一模式，使得提供者之间竞争激烈化，并为其竞争创造了条件，而从前的那种等级资源分配被新的公共管理的竞争模式代替，而外包、政府间合同、产品市场自由化也都被终止，由公共物品与国家所提供的核心领域服务逐步缩减，丰富化、多样性的资源的供应方式开始兴起。第三，侧重激励。之前的绩效奖励更多是基于专业和公共服务精神层面，即以精神满足感和工作成就感为主要激励形式，而在新公共管理下，强调实际绩效激励，即物质奖励。资产所有的私人化、放松专业特权、私人财物创议和私人合伙都被终止了，真正成为了多劳多得的机制。但过去的二十年间，正是由于新公共管理的分散性、竞争性和激励性等特点的运作方法影响了整个政府的效率，造成政府内部的混乱，一些实证研究证明，新的公共管理已经走到末路了。
（二）整体性治理方式应运而生
具体而言，碎片化治理在其管理功能上，存在以上方面的缺陷：第一，转嫁问题，当管理过程中出现问题后，其代价与后果往往被转嫁于其他机构承担。第二，矛盾性，当一些机构之间的政策目标互相矛盾时，或是政策目标一致时，机构间的解决方式往往不是合作，而是采用相互拆台的方式。第三，重复，机构功能的重复，在浪费资源的同时，还容易引起消费者的失望甚至愤怒情绪。第四，目标冲突性，由于服务目标的不一致，使得在处理问题的过程中，产生冲突，各机构间相互抵触拆台。第五，沟通不足，一些机构之间缺乏有效的沟通渠道及途径，导致问题结果出现。第六，在需要其他机构作出反应的时候，其他机构却选择各自为政，认为以自己的力量完全能够解决问题，但是结果往往并不如人意。第七，公众无法得到适当的服务，出现问题时公众会很困惑，无法找到适当的机构满足自身的服务需求。第八，缺少对问题的原因的探究，专业干预方式固化，并被过于强调，这使得服务干预机制遗漏的产生。上述问题无法由新公共管理本身进行解决，但在治理中可通过协调合作或整体性运作来解决。
（三）时代的发展和环境的变化对公共管理的要求更高
除了新的公共管理不能解决出现的大量问题以外，现在的信息化时代来临也是要应用整体性治理理论的重要原因。在公共行政变革过程中，信息系统始终具有至关重要的推定作用。现阶段，信息技术已经成为政府实现现代化变革的核心内容之一，在变革过程中信息技术作为中心，由众多公共管理机构占据着。第一，在构建作为技术系统的现代官僚组织的信息系统作用日渐突出，公民各项个人信息的管理记载是政府重要管理职能之一，公民信息记载管理由最初的纸质化到如今的以计算机信息技术为基础的信息化管理。在政府组织中信息技术的作用得到进一步的增强，但就现阶段而言，在政府组织中专业化信息人才相当匮乏，这使得政府不得不在信息人才的培养和引进方面加大投入。第二，政府组织结构受信息技术影响。政府机构中最大量使用信息技术的是等级官僚制结构，随着信息系统在政府组织中的作用越来越明显，政府在日常运行过程中大量运用信息技术，这使得政府内部组织结构逐渐向扁平化趋势发展，并对内部组织结构的其他相关方面产生影响，尽管没有大公司的扁平化程度高。第三，政府任务与信息技术关系。当信息理论被用于政府组织设计中时，计算机被认为有三种不同的方式可对组织设计进行重构，进而产生可更加深入接触的组织记忆，并能够对工业社会的潜力进行充分挖掘，为政府决策行为提供更多、更丰富的信息参考。第四，信息技术随政府主要政策及公关管理的改革而变化。大多数的政策的改革变化会让信息技术系统随之发生变化。这几方面足以体现信息技术在变革中的重要作用。
（四）增强民众和政府之间的沟通
现在的政府机构要更加注重民众的诉求，其文化结构和能力要更能解决民众关心的问题。以前的新公共管理没有注重公民问题，导致公民和政府部门不能及时地沟通，公民也无法及时地向政府申述问题，更有甚者，公民完全不知道如何申述，以及去哪儿申述。这也要求必须出现一个更好的公共管理模式来解决这个问题。现在的信息化沟通方式就给了公民申述的一个良好平台，公民可以借此加强与政府部门的联系，政府部门也能及时反馈消息。
二、整体性治理的主要思想
（一）重新整合
整体性治理中，整合是一个基本概念，两者既有联系也有区别。重新整合的内容包括以下几点：
1.逆部门化和碎片化，就是将功能相似的部门重新进行合并，重新组合成一个新的部门化的组织，取消一些准政府机构，重视微观层面的地方机构，变成以社区为主。
2.大部门式的治理，管理的集中是一个重新整合的中心要素，建立大部门体制，以应对特殊时期的极度分散化产生的无效和低效。集中管理有利于改变分散管理所带来的分工不明确和工作效率低些等问题。同时融合现代信息技术，能够使得集中管理更为高效。
3.政府的重新化，将私有变为国有。将之前所用被外包于私人名义下的公共部门，全部进行收回，并将其重新归属于相关公共部门的管理下，这样的集中管理模式有利于加强政府的管理功能。
4.中央秩序进行重新加强或是恢复。这能够有效解决新公共管理所导致的机构等级设置重复问题，在新公共管理中，由于无政府结构所导致的日常管理，散乱无序的，竞争激烈的，因而需要对秩序问题进行重新强调和恢复，特别是在政府机构中的信息系统必须进行加强或恢复。整体性治理的主要思想就是强调要加强中央秩序，有利于改变之前出现的无秩序的散乱的无政府现象。
5.行政成本的最大限度压缩，整体性治理侧重于集中性管理，因此在行政方面的开支可得到最大限度缩减。这一思想由布什政府所提出，英国政治上给予了这一思想高度的关注和重视
6.在服务提供链重塑公务支撑功能。以信息技术为基础，重新在行政服务工作中对公务支持功能以及事务处理系统进行设计，可选择由政府部门直接承担设计工作，也可选择设计外包的方式。
7.采购专业化、集中化。这可以免去部门和机构之间的大量重复采购，在未来几年里，由少数几个采购中心进行采购等一系列举措将可以节省一大笔开支。
8.共享服务。共享服务基础为“混合经济模式”，主要是对一些小型基层机构部门的共同使用服务支撑进行鼓励，从而改变以往集中提供模式下的运作反应迟钝问题，共享服务对下级不再是强制性关系，而是采用更加灵活的方式。
9.简化网络。通过紧密连接网络，在使现代政府内部结构日趋完善化、精简化的同时，也进一步加强了外部机构之间的联系，尤其是对于一些敏感政策领域要制止多重管理队伍的建设，精简内部，为准政府、非政府机构网络及公关机构之间的高度连接提供了不同层次的指导作用。客户与政府机构之间关系的变革与简化是整体主义改革的关键所在，这一改革的基础是公众需求的变化，变成以顾客和功能为基础的组织重建活动。这一整体性治理远远超越了传统的公众不可参与过程的模式，把重点放在了以公民、服务和需求为基础的组织基础上。所有相关的公共部门网络均有涵盖于整体性治理范畴内，并对政府组织的宏观结构进行了重组，其改革的主旨在于重新评价重组及其过程，这从根本上彻底变革了现有的信息系统和管理方式，是适应新出现的问题的灵活反应的模式。
（二）整体性治理
1.提供和搜寻信息。整体主义的基础是公众的需求，在此前提下，政府的信息系统也必须以公众的需求为基础，信息系统应实现具备一定知识水平的企业和公民，可通过政府机器对相关报告进行提交和表达，这是能够满足公民和企业对政府机器要求的一项措施。公民和企业还可以根据需要提醒相关工作人员作出相应的调整措施，这种利用信息技术的互动机制则会对机构工作人员以及和信息系统形成自动催促的作用，使其能够从整体性上看待公众的需求。
2.组织重建的基础为功能和公民。比如把所有老人相关的福利，采用集中化方式进行提供，这在英国的养老金服务处得到了较好的实践效果。
3.提供一站式服务。对政府来说，将之前分散化、碎片化的服务功能进行集中整合，从而实现服务的一体化，即一站式服务流程，这对于不同类型问题及重复性问题解决具有良好的促进作用。这样不断地使用已经搜集的信息，而不再不断重复地搜集同一信息，使得公民的问题能够得到及时有效的处理。
4.数据库的统一。在整体性治理的过程中，现在的所有数据都统一，政府在进行重大的决策时能够在数据库中调用个案的数据，得到有效的数据支持，而并非像新公共管理那样，不同的数据掌握在不同的部门手中，这样信息难以运用。
5.对服务结果的重塑。这一方式可以改变之前机构边界划分的人为干预问题，并使不同项目小组能够专注于自身项目的全过程。
6.政府结构的灵活化。政府结构的灵活化，最关键的环节在于构建能够针对意外发生事件，及时采取灵活应对方案的预报、预测及监视系统。这样可使政府决策在与企业实践进行竞争中取得灵活性，并使其应变系统在实践过程的灵活性得到提升。
7.可持续性。在新公共管理下，对能源开发利用及环保问题态度基本是置之不顾，其侧重点在于企业的运作是否高效，而完全忽视了企业运作过程中所产生的负面效应。而整体性治理是建立在企业与公民的实际需求基础之上，对于可持续发展高度重视，并致力于在公共部门内在运作部分与可持续发展形成统一协调关系。
三、从公共管理到整体性治理的简要评价
（一）整体性治理是在新公共管理的基础上结合着时展而产生的
也就是整体性治理是基于新公共管理的发展，是针对信息时代出现的管理问题的新的有效解决方法，它并不是对新公共管理的全面否定，只是加以修正和完善，使得能适应于现在的政府管理。如今，社会发展到高科技社会，就要求公共服务也需要多元化来满足现状，那么针对之前的新公共管理改革也成了必要之路。
（二）整体性治理具有现在信息时代的高效和灵活特点
从技术角度理解整体性治理，信息技术与其运作与治理息息相关，这与信息化时代的背景密不可分。信息化时代要求现有的管理能够集中，能够整体化，这和新公共管理的特点是相违背的，因此只能用新的治理手段来代替新公共管理。整体性治理主要解决碎片化管理和政府空心化等问题，其立足于政府的内部运作和各个部门的整体运作，在效率提升的同时，降低成本。
（三）电子化的政府改革决定公共管理必须电子化，而以网络技术为基础的整体性治理正好适合电子化的公共管理
整体性治理在很大的程度上正是取决于信息技术的发展，电子改革方式要求政府分层次、分部门及分功能进行，并在改革过程中逐步实现内部组织协调、不同层次治理以及非政府与政府机构组织之间的整合，并最终形成统一、完整的政府网站入口。这样的改革方式基于电子化技术的发展，需要借助大量的计算设备将各行政部门与机构通过网络进行紧密连接，从而能实现面向公民的整合性服务。逐渐整合手段继续延展，越发多元化，这样的整合观念是信息技术发展的必要趋势，也是社会经济发展的必然要求。
（四）创新治理机制为组织的载体，整体性治理机制的完善是目前现代化行政的标志
整体性治理需要基于连接性的整合与协调机制，这对于现代化治理机制的完善具有积极的推动作用，同时形成的组织结构新形式也更加符合当前社会现代化发展要求。
（五）信息化的社会管理需要大量不同类型的信息专业化人才
政府的信息技术改革也需要一些具备深厚信息技术的人才，在计划的预算编制，还要其信息人才的综合素质，这包括网络的激活与管理。在实现这些任务的过程中，就必须要求其拥有一定的专业素质，并掌握必要的风险分析、调解谈判、项目管理等专业能力。在出现问题时，能够在资源受限或是跨专业、跨部门工作环境下妥善处理问题。并且随着信息技术的发展和政府的运用相辅相成，这对于这批人才来说是一个大的考量。当然，之后的整体性治理若是能够随着时代进步，不断地解决在组织结构、信息技术和政府能力这些方面的问题时，将会长期成为随着社会发展而发展社会公共服务模式。
四、结束语
随着时代的发展，整体性治理的整合形式更加符合现在的社会、公民对公共服务的需求。面对着信息化时代，必须使用信息化手段建立信息化的管理模式和官僚机制，对政府内部进行整合，集中治理，更好地为公民的需求而努力。
作者：黄琴 单位：中共乐山市委党校
参考文献：
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