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二战后，西方资本主义经济面临着瘫痪的境况，为了尽快回复和发展经济，西方各国纷纷实行“凯恩斯主义”，政府大规模的干预经济，到20世纪60年代，世界经济一片繁荣景象。但是好景不长，60年代下半期，通货膨胀与失业率急剧上升同时发生。因此人们对凯恩斯主义也产生了怀疑，也对政府大规模的干预经济产生了强烈的不满。于是，各界纷纷提出自己的观点，来重新定位政府在社会生活中应该扮演的角色。在行政界，新公共管理应运而生。
一、新公共管理与公共服务私营化
在新公共管理运动中，众多学者提出了许多具有借鉴性意义的措施，许多国家也进行了有效的实践，他们经济上主张采取政府退出市场的管理，完全交给“看不见的手”等措施，政治上主张采取分权裁员、公共服务民营化等措施，这些举措对于恢复经济的、稳定社会起到了积极的作用，但与此同时也造成了一些负面的影响。公共服务的私营化，其实就是公共服务商业化。作为管理者的政府，应该满足民众的需求，无偿的向他们提供公共服务。但是随着社会的复杂化，民众的欲望越来越多，公务人员的功利主义倾向越来越严重，政府在提供公共服务方面也变现的孱弱无力。为了更好的完成这一任务，政府决定把部分公共服务的生产和提供权交由私人企业来完成。但是在这一“跳跃”的过程中，造成了政府的道德危机，从而产生了政府的合法性危机。
二、由公共服务私营化造成道德危机
根据弗雷德里克森先生在《公共管理的精神》一书中讲述的，“政府企业化运作的改革，让我们付出了更大的道德代价。”【1】在书中就公共服务私营化产生道德危机这一问题，它提出了两个命题，第一个“当组织或机构从政府模式转向企业模式时，腐败和不道德的行为有增加的倾向。但我们逐渐增强政府活动的民营化——把由政府直接提供的服务外包给私人企业——的时候，我们事实上是在增加腐败和不道德行为的倾向。”【2】政府占据着社会上的独特的资源，对企业来说，这些资源往往可以给他们带来巨大的经济利益，如何获得这些资源？政府把公共服务承包给私人企业，给他们提供了合法性契机。但是企业如何获得这些资源的使用权？这就需要一个资格说明，一方面企业要有经济实力和信誉，另一方面企业有与授权单位和授权人的非正式关系。前者通过公平竞争来获得，但是后者却隐藏着权钱交易的丑行，政府官员为了从中得到好处，会对企业非法设租，而企业为了减少这种租金的投入，同时获得资源的使用权，就会对官员进行贿赂，促成了道德危机的发生。其次，“在一个组织中，当占优先地位的人数是从公民倾向的人转向私人倾向时，腐败和不道德行为就有增加的倾向。”【3】在同一章中，弗雷德里克森提出了另外一个观点，“如果伦理道德的标准一样，人们对于腐败的界定也因职业和环境的不同而有所差异。”【4】政府公务人员作为代表性公民，基于职业的要求，他们心中会产生一种伦理化的标准，促使他们去追求一种公共精神和公共责任。但是对于企业人员来说，他们的基本任务就是追求利益的最大化，在他们的意识之中，对公共精神和腐败的标准要求很低。所以当由企业进入公共服务的提供领域时，随着私人倾向的氛围越来越浓厚，占据重要社会资源的公务人员的公共精神也日益淡化，从而加剧腐败行为的发生，产生严重的负外部效应。
三、由道德危机造成合法性危机
哈贝马斯在对于合法性的论述中指出，“合法性意味着一种政治秩序被认可的价值。”【5】回归到了合法性的本质内涵，认为政治的合法性不应该被机械化的理解为公民对于政治系统的认同和忠诚，那些来自于政治系统为了维护自身统治而作的论证，不是真正的合法性论证。那么真正的合法性论证是什么？是一种政治是否包含着被认可的价值的论证，即论证政治秩序是否体现出了它的公共价值本质，政治系统是否又被认可的价值，“在他的理论中，最为核心的部分是提供价值评判的标准。”与之相应的，他还提出了通过“交往行为”，通过建立不同主体之间的“交往共同体”来解决政治合法性危机的出路。在对合法性进行论述的过程中，有着权术性和价值性的，但是在由公共服务私营化引起的政府道德危机和信任危机的背景下，在公民理性水平不断提高的前提下，无论在哪一层面上都会引起政府的合法性危机。首先，在权术层面上，随着公务人员道德的下降、行为失序而导致的公民对政府信任的行为基础和认知基础的缺失，公民对政府的“特定支持”也会逐渐减少，同时，在恶性循环作用下道德基础的薄弱，公民对政府的信任程度也会逐渐降低，最终在权术性层面出现合法性危机。在价值性层面，由于“交往共同体”的逐渐缺失，公共部门的公共价值取向逐渐被功利化倾向所腐蚀，公务人员利用权力谋求私人利益，政治秩序失去了应有的公共价值，最终在价值性层面上也出现了合法性危机。虽然公用服务私营化会引起道德危机，最终造成政府的合法性危机，但是公共服务私营化作为政府提高效率的重要手段，不能被抛弃，而应该“未雨绸缪”，使其发挥应有的作用。
作者：刘方弘 单位：南京师范大学公共管理学院
