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摘要:
新公共管理理论的兴起，对传统公共行政的理论基础、学科结构、研究方法和范围进行了创新，对解决政府的管理危机进行了有效的指导，并为西方政府的改革提供了新的模式和思路。本文从新公共管理理论的价值取向、实践模式和立论模式等方面入手，对新公共管理理论的实质进行了客观的分析，以其为行政改革和研究发挥很好的指导和推动作用。
关键词:
西方国家在上个世纪70年代，针对政府管理过程中出现的效率、信任和财政危机，开展了一场轰轰烈烈的政府改革运动，旨在对“顾客取向、效率至上以及政府管理民营化”进行推行，这种运动就被成为新公共管理运动。很快，这场运动波及到发展中国家。它建立在经济学基础上，核心是协调政府和市场的关系，以改革公共管理为主导方向。然而，新公共管理并非是灵丹妙药，它的自身管理模式中，还存在真很多的问题。本文立足于新管理理论的视角，对其所蕴含的基本思想进行了分析，同时对新管理理论进行了反思和批判。
一、新公共管理的基本思想
1．政府应该是善于治理的政府
传统的公共行政管理理论认为，政府的职能是提供服务和税收。而新公共管理理论则主张，政府仅仅是对政策的制定而不是执行，即政府应该具体划分管理与操作。政府的作用不是划桨，而应该是掌舵。所有，有效政府应该是善于实行治理的政府，而不是执行和实干的政府，
2．政府的服务导向应该是市场或顾客
新公共管理理论主张，立足于顾客的需求，将良好的服务提供给顾客，应该是政府的社会职责。市场不单单存在于公共部门内部，还应该存在于私营部门。在新公共管理中，政府是富有责任的企业家，而不是封闭的官僚机构。客户或者顾客，是其公民，它体现了公共管理理念向市场法则的现实回归。
3．政府的管理方式应该是授权或者分权
新公共管理理论认为，授权或分权机构相比于集权机构，有诸多的优点存在:具有一定的灵活性，面对顾客需求的变化以及不断出现的新情况，能够迅速做出反应。更具有创新精神和办事效率，具有更强的责任感，所以，政府应通过民主或参与的方式，将管理与社会服务的权限向社会的基本单元下放，让他们进行自我管理和自我服务。
4．政府应充分借鉴私营部门成功的管理经验和手段
新公共管理理完全不同于传统公共行政排斥私营部门的做法，它强调分析成本与效益，对人力资源管理非常重视，强调提高效率、降低成本，全面实施质量管理。政府应根据不同的性质和服务内容，采取不同的供给方式。
5．政府应将竞争机制引入到公共管理中
新公共管理理论强调将竞争机制广泛的引入到政府管理中。将公共服务供给的垄断性取消，让更多的私营部门加入。通过引入竞争机制，而使政府供给的效率和质量提升。
二、对新公共管理理论的批判与反思
1．对立论上的批判
一是对经济学基础的批判。关于新公共管理理论，有观点认为，作为私营部门和经济体系的理论基础，经济学是具有一定成效的，但将其在公共部门应用的构想，则是比较低劣的。二是对人性认识的偏颇。在政治学中运用经济学方法，采用理性的经纪人假设，属于行政学的研究范围。认为在公共领域中，市场中的政府官员也是“经济人”，这种假设，将文化因素对人性的限制完全忽视。三是批判了新公共管理的管理主义倾向。新公共管理遭到批判的另一个原因，是新公共管理借鉴了私营部门的管理方式。
2．对实践模式的批判
一是对重塑政府运动的批判。法国经济学家试图推广关于企业家的定义，对其行为准则，任何公共组织和公务员都可效仿。这一点，极大的偏离了美国政府及其治理的模式，而这种偏离还会与三权分立体制中，制度、法制的整合与稳定相关，不能有效维持富有活力的政治社群的基本稳定。二是对市场化改革的批判。有观点主张，这种政策的变革，体现了以国家为中心的方法彻底的转变为以市场为中心的方法，并最终对私营部门和公共部门关系的界限进行了确定。这里暴露出一个不可忽略了的问题，即政府失灵问题，同时，政府也无法控制对市场的失灵。
3．对价值取向的批判
一是导致更大机会的腐败。伦理制度是传统的行政模式的效力之一，而对于贪污腐化行为，可依靠这种制度进行有效约束。当将注意力向结果而不是手段转移时，就会有伦理和责任产生，甚至会贪污腐败问题发生。新公共管理理论将传统的公共服务方面的关于限制直线管理权力、永久任期、程序规定、固定薪金、明确分开私营部门和公共部门界限等做法摒弃，对于仍待检验的价值观进行遵循，而这种变革，依然会有腐败现象产生。二是单一的价值取向。和企业管理所不同的是，公共行政不单单对经济价值进行追求，它还有着多元化的价值取向。公共行政管理对于实现社会正义、人权、民主、自由等民主社会中的基本价值提供着保障。但新公共管理却弱化了公共管理中，关于公平和民主的核心价值。“效能、效率和经济”是新公共管理的价值基础，希望能以较小的投入，获取最大的回报。而采用“凭单制”、“用者付费制”这种公共服务的供给方式，已经付出了巨大的道德代价。不管是在实际事物中，还是在哲学范畴内，人们对于公平、正义和公众，都是非常的关注，若对此缺乏共同的认识，则不可能会存在着道德的共同体。
三、新公共管理的超越
1．在范式上有所创新
相比于传统的公共行政学，在范式上，新公共管理具有一系列的创新，主要有以下四个方面的表现:一是新公共管理为包括政府管理研究在内的公共部门管理奠定了坚实而又广泛的理论基础。二是新公共管理具有一系列的主题创新，使公共行政学的理论事业更加的开阔。三是新公共管理建立起一个综合和全面的知识框架。四是新公共管理提供了一种政府管理的新实践模式。
2．新公共管理表现了防止行政权力滥用的趋向
一是其服务定位弱化了特权意识，甚至消失了特权。二是其原有的行政体系中主体中心中心主义，被新公共管理核心思想中的顾客至上所取代。而这种主体的边缘化，使腐败丧失了滋生的土壤。三是因为实行公共服务的公开竞标，会使行政行为的透明度加大，并最大化的减少了行使公共权力的机会。新公共管理的趋势，是建立的新的管理体制，以公共利益为中心。同时，新公共管理还使得管理行政公平与效率不可兼得的矛盾得到了根本性的解决。
结论:
目前，新公共服务理论已经逐渐将新公共管理理论所取代，它对公共管理中政府的责任、公民精神和合法性非常强调，强调政府资源和公民社会的相互融合，并因此成为现代公共管理的核心所在。
作者：施建君 单位:华侨大学
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