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一、新公共管理的理论基础与基本实践内容
（一）新公共管理的理论基础
新公共管理它是相对于建立在韦伯官僚制和威尔逊政治行政两分法两大理论基础之上的传统行政而言的。20世纪70年代末80年代初，西方各国在全球化、信息化、政府财政赤字的背景下掀起了一场声势浩大的政府改革浪潮，并迅速波及全世界。尽管西方各国政府改革的起因、议程，改革的范围、规模、力度有所不同，但是都具有一个相同或相似的基本取向：那就是采用商业管理的理论、方法与技术，引进市场竞争机制，追求“3E”（经济、效益、效率）目标，以提高公共管理水平和公共服务质量。新公共管理是以此为取向的公共管理理论与实践。它是一种新型的公共行政管理理论和管理模式[2]。新公共管理理论的核心内容是[3]:更加关心公共服务效率、效果和质量的结果；高度集权、等级制的组织机构为分权的管理环境所取代，在分权的环境中，资源配置和服务提供的决策更加接近第一线，并且为顾客和其他利益集团反馈提供更多的余地；灵活地选择成本效益比更好的办法，替代政府直接提供和管制；更加关心公共部门直接提供服务的效率，包括生产力目标的设定、在公共部门组织之间建立竞争性的环境；强化国家核心的战略能力，实现公共资源的合理配置，提高公共资源的使用效能，引导国家变得能够自动、灵活、低成本地对外界的变化以及不同的利益要求作出反映。新公共管理理论特别强调企业和市场导向，注意从私人部门管理中借鉴理论和技术，强调市场经济中的企业经营技巧和市场导向的行为激励机制。新公共管理理论是在公共选择理论、管理主义、现代产权理论、新古典经济学、新制度经济学、博弈论等理论思想的影响下形成的。尽管人们对新公共管理理论在我国的推行提出各种看法，但不可否认的是新公共管理理论强调产出和结果，这对我国政府公共服务改革具有借鉴意义。
（二）新公共管理的基本实践内容
1.把公众视为“顾客”，公共服务坚持“顾客导向”
以顾客为导向，奉行顾客至上的全新价值理念。新公共管理完全改变了传统模式下政府与公众之间的关系，政府不再是发号施令的权威官僚机构，而是以人为本的服务提供者；政府公共行政不再是“管治行政”，而是“服务行政”。公民是享受公共服务的“顾客”，政府以顾客需求为导向，尊崇顾客主权，坚持服务取向。新公共管理关注政府项目实施的有效性，表现出一种目标导向的趋势，行政权力和行政行为从属和服务于“顾客”的满意度这一中心。政府以提供全面优质的公共产品、公平公正的公共服务为其第一要务。在新公共管理看来，政府是负责任的“企业家”，而公民是其尊贵的“顾客”。这是公共管理理念向市场法则的现实复归。作为“企业家”的政府并非以赢利为目的，而是要把经济资源从生产效率较低的地方转移到效率较高的地方，由“顾客”驱动的政府是能够提供多样化和高质量的公共服务的。对公共服务的评价，应以“顾客”的参与为主体，注重换位思考，通过“顾客”介入，保证公共服务的提供机制符合顾客的偏好，并能产出高效的公共服务。
2.决策（掌舵）与执行（划桨）职能分开
新公共管理认为，政府的职能是掌舵而不是划桨。传统的官僚制组织模式为：部--若干司(局)--若干处，或厅(局)--若干处--若干科。它的基本特征是职能部门化，决策与执行职能划分不清。新公共管理推行的决策与执行职能分开即是在行政机构内部设立专门的政策制定部门负责政策的制定与监督执行；设立相对独立的政策执行机构负责政策的执行与服务的提供。执行机构依法设立，业务相对独立，不属于政府职能部门序列但归口政府部门管理。执行机构负责人在人员任用、工资、财务等方面拥有极大的自主权，并对工作结果负责。最为典型的就是英国的以《伊布斯报告》为主要改革内容“下一步”行动方案，这一改革被学者称为中央政府全面转换管理责任机制的重大成效。
3.打破公共服务供给的政府垄断，引入竞争机制
传统的观念认为，私营企业主要存在于微观经济领域，而公共部门则限定在公共服务领域。在传统的行政管理模式中，政府用垄断的方式进行管理活动。管理主义与公共选择理论、交易成本经济学委托—理论相联姻，构成了新管理主义其标准范本就是新公共管理理论[4]。公共选择理论认为要把市场制度中的人类行为与政治制度中的政府行为纳入同一分析的轨道，即经济人模式，从而修正传统经济学把政治制度置于经济分析之外的理论缺陷。“如同经济学一样，公共选择的基本行为假定是。是关心个人利益的，是理性的，并且是效用最大化的追逐者”每个人都是理性经济人。公共选择理论家基于这个出发点，首先分析了政府组织的行为，他们认为政府组织与官僚并不像人们以前所认为的那样是充满公益心的．相反他们和常人没有什么区别，都是个人效用最大化的理性经济人。追逐自己的私利；他们没有控制政府成本的激励，因此他们拼命的去扩大自己的预算：他们首先追求个人利益和机构利益，然后才会照顾公众的利益。这正是产生政府失灵的根源。公共选择理论主张打破政府的垄断地位，主张在政府管理中引入竞争机制，取消政府在公共服务领域的垄断性，在私部门与公共部门之间、公共部门相互之间展开竞争，从而缩小政府规模，提高公共服务的质量和效率。
4.采用私部门的管理方法和技术
管理主义与公共选择理论、交易成本经济学委托—理论相联姻，构成了新管理主义其标准范本就是新公共管理理论[5]。管理主义者认为私部门和公共部门管理在本质上是一致的，并且公共部门的良好的管理可通过引进私营部门中好的商业实践实现。管理主义者主张引入私部门管理的经验、原则、方法和技术，用私部门管理的模式重塑公共部门管理。基于这一认识，西方各国在新公共管理中广泛采用私部门管理的方法和技术，如战略管理、目标管理、绩效评估、顾客至上、结果控制合同雇用制、成本—效益分析等。例如[6]英国梅杰政府时期对企业行业的《竞争求质量》白皮书，使私人部门和工商企业间的竞争机制的确立等竞争措施都对公共服务管理的提升起到了巨大作用。
二、我国公共服务存在的问题分析
我国公共服务中存在的问题主要表现为：我国政府直接参与竞争产品的经营，广泛参与私人产品的提供，造成公私角色的错位；而政府本应提供的公共产品与公共服务却长期短缺，如政府社会保障水平不足、科技教育投入不足、市场秩序维护不足等。
（一）公共服务职能定位不明，供给结构不合理
从公共支出的领域来划分来看，政府公共服务主要可分为三个方面：一是维持性公共服务，指维持国家安全、行政管理正常运转的公共服务，国防、外交和公共行政服务等；二是经济建设服务，政府为促进经济发展而直接进行各种经济投资的服，如投资经营国有企业与公共事业、投资公共基础设建设如，道路、供水、电力、通讯基础设施等；三是社会公共服务，指政府通过转移支付和财政支持对教育、社会保、公共医疗卫生、科技补贴和环境保护等社会发展项所提供的公共服务。从公共服务职能的供给范围来看，社会服务提供的主要是纯共产品即基本公共产品；经济建设服务提供的主要是混合公共产品。保罗•萨缪尔森认为[7]:公共物品可分为纯公共物品和准公共物品。纯公共物品由于备非排他性和非竞争性特点的产品，且对于纯公共物品的提供具投入大、非营利性的特点，决定了只能由政府加以生产和提供。而从我国的公共支出结构来看，带有很浓厚的“建设财政”的特点。用于诸如基础教育、公共卫生、农村公共服务等纯公共物品的供给，政府一方面采用“卸载”的方式推向市场，从而导致基本公共服务供给严重不足。另一方面在本该由市场、社会发挥主要力量的混合公共产品的供给，政府却过多地介入，甚至不惜采取政府垄断、行业垄断的办法实现自身的经济利益。
（二）公共服务供给决策难以有效反映公民需求
公共决策是社会公共组织为实现一定的目标或解决面临的公共问题，制定行动方案并加以优化选择的过程，是公共管理的重要手段[8]。作为一切公共行为的先导，公共决策的正确与否其质量的高低直接影响着公共活动的效力，有效利用公共资源，以最少的投入获取最大的公共利益本是公共决策的最高境界。[9]现在，许多公共服务并不是根据公民的真正需求提供的，而是根据各级政府部门的意愿和利益来决定，由公民外部的各种因素来决定公共服务的需求，公民对公共服务的需要不能反映在公共服务的供给来决策中。加之，我们的决策偏重经验决策，缺少现代决策的手段和方法。所导致的结果便是对公共服务需求判断不准，公共服务供给方案不合理，不能有效满足公民的需求，出现过度供给与供给不足的局面，致使公共服务资源浪费程度加剧。
（三）公共服务供给失衡，分配有失公正
我国公共服务供给失衡主要表现为如下两个方面：一是城乡公共服务供给失衡。我国是一个典型的二元经济国家，不仅城乡经济收入差距大，而且农民所能享受到得公共服务水平大大低于城市的公共服务水平，甚至一些农村地区公共服务严重短缺。农民难以获得公共医疗、义务教育、最低保障等基本公共服务，并由此导致了因教育返贫，因病返贫的现象，其基本的生存权与发展权得不到保障。
以农村医疗卫生服务供给为例。1993年，我国政府提出“发展和完善农村合作医疗制度”。经过十几年的试点和恢复重建，至2003年，合作医疗计划的覆盖面仍只有10%多点，农民受到的医疗保障还比较薄弱，绝大多数农民被排斥在现有的医疗保障制度之外。据有些学者的估算，占全国70%以上的农村人口仅拥有全国大约30%的卫生资源，而占全国30%的城市人口却拥有全国70%以上的卫生资源。少数人过度的医疗保健消费，而相当部分农民甚至还难以享受基本的医疗保健。2000年世界卫生组织对191个成员国医疗卫生公平性的评价中，中国排在倒数第四位。二是地区间公共服务供给失衡。由于我国经济发展不平衡，东部地区相对于中西部地区，经济发达，可支配财力相对丰厚，公共服务水平高于中西部地区。根据《中国统计年鉴(2005年)》和《中国财政年鉴(2005年)》计算。2002年、2003年和2004年东部地区的国家财政对公共服务的投入占当年GDP的比重分别是12.52%、12.5%和12.51%，这一比重远高于中西部地区对公共服务投入4%的目标，由此可看，东西部地区间公共服务差距很大。
（四）公共服务投入不足，公共服务总体水平偏低
我国政府长期以来重视经济建设忽视公共服务的提供，公共财政支出带有建设财政的特点，国家对公共服务的投入严重不足。从而致使我国公共服务滞后于经济、社会的发展。我国与世界各国在公共服务的投入比较：我国的公共服务支出占GDP的支出低于世界平均水平，而且公共服务的效率偏低。据零点研究咨询集团对2006-2007年中国公共服务公众评价指数的调查[10]：24.8%的公众认为政府公共服务水平比较高，41.5%认为一般，25.9%认为比较低或很低。从我国公共服务从投入、产出和效果三方面综合评估显示[11]：我国基本公共服务综合绩效整体处于偏低的水平。除基础教育北京达到A级，一般公共服务上海、北京达到A级以外，其他各地区各类公共服务绩效等级都处于B级以下。
三、公共服务的对策
（一）明确政府在公共服务中的责任，转变政府职能
公共服务的参与者可分为三类[12]：消费者、生产者和提供者。服务的消费者比较容易理解，服务的生产者是指直接从事生产，或者直接向消费者提供服务的部门，它可以是政府、私营企业和非营利部门等。而服务提供者（又叫服务安排者）是指安排生产者给消费者，指派消费者给生产者，或选择服务生产者的人；服务提供者通常是政府。因此，区分服务的生产者与提供者是界定政府角色的基础。可以看出政府在公共服务中的有两种基本角色：一是既是服务提供者也是生产者；二是作为服务提供者。而不是服务生产者。据此。为了扮演好前一种角色，政府需要提高公共服务能力，实现在“纯公共物品”（基本公共服务、维持性公共服务）供给中的高效率和公正性；而扮演好后一种角色，政府需要采取有效措施，在“准公共物品”供给中推进公共服务的市场化和社会化改革。
同时我们必须认清政府在公共服务中的责任和职能：一是制定公共服务规划与政策，营造公共服务的制度环境，保障公共服务均衡发展；二是监管公共服务的行业生产与供给，保障公共服务质量；三是通过付费购买公共产品，保障公共品的有效供给；四是直接生产和提供基本公共服务，维护基本人道生活的公共需求。综合以上看法，政府在转变政府职能方面可以有以下措施[13]：一是政府有责任以高效、公正地提供纯公共产品，完善公共服务财政体制，保障基本公共服务的财力供给与城乡之间、地区之间的基本公共服务的均衡配置；二是对于准公共产品的供给，政府的职责是掌舵而不是划桨，政府有责任搞好公共服务市场化、社会化的法制建设，建立和完善相应的法律法规体系，为公共服务市场化、社会化创造公平的发展环境，从而开拓公共服务的优质资源；三是建立和完善民主监督制度，防止私营部门弄虚作假和公私勾结；四是建立有效的激励机制，鼓励私部门、非营利组织涉足公共服务领域，减轻政府财政负担；五是打破非营利组织的双重管理体制，降低准入门槛，大力发展非营利组织，为公共服务社会化提供制度基础。
（二）以顾客为导向，提供回应性的公共服务
以“顾客”为导向就是把公众视为顾客，它要求政府官员由“官僚”转变为“服务者”，增强服务意识与公共责任感，并以公众的满意度作为追求的目标和评价的标准，以公共利益为中心。这就要求政府必须及时了解社会公众需要什么，要求政府提供什么服务以及如何有效提供服务，并对这些需求做出及时的回应。因此政府必须扩大和完善政府决策的机制，实现公共服务决策的科学化、合理化。为了保证公共服务的质量与效率，还需要建立和完善公共服务绩效考评机制。在一个资源稀缺的世界，效率是一个重要的社会目标应该从等量的资源消耗或劳动时间中获得最大化的产出。因此，公共服务要谋求政府服务效率的提高，进而推动整个社会经济效率的提高。改革绩效评估制度也是新公共管理的主要内容之一，它极大地提高了政府管理的质量与效率。比如新西兰政府绩效管理，因此我们应当借鉴国际先进经验，建立和完善我国公共服务的绩效考核制度，实现评估主体的多元化，加大社会公众对公共服务的考核影响权重，并根据考核结果进行奖惩，以提高我国的公共服务的质量和效率。
（三）创新公共服务供给方式，实现公共服务供给的多元化
公共服务的社会化、市场化改革是新公共管理的的重要内容之一。针对我国公共服务的的现状，在切实转变政府职能与公共服务理念的前提下，借鉴西方国家的成功经验，创新公共服务供给方式，实现公共服务供给主体的多元化--让政府在公共服务供给中发挥“掌舵”的作用，各种社会力量发挥“划桨”的作用，从而减轻政府财政负担，提升公共服务的绩效。灵活采取合同出租、公私协作、凭单制、公私协作、公共服务社区化等多种模式提供公共服务。把能够进行经营性投资、开展市场竞争的服务项目，通过推行公共服务市场化交给私营企业经营，如煤气、供电、交通等；对那些实行市场化运作的领域则采取承包的方式，将一些公共服务项目承包给私营企业管理，如城市垃圾处理、街道环卫、社区管理等。
四、结论
总之，无论是根据对公共服务的特性的分析，还是与公共服务做得好的发达国家或地区的比较研究，我国公共服务必须进行一系列的改革：既要对公共服务的政府职能进行转变，形成公共服务的多元供给，又要以顾客为导向，提供回应性的公共服务，从而实现公共服务决策的科学化、合理化;还要构建公共服务的责任体系，从而使得公共服务的生产能够反映公众的偏好。因此，中国公共服务的改革必然需要启动一个系统工程。在实现公共服务改革这一过程中，不但要很好地总结我国公共服务改革方面的成功经验，同时也要注意尽可能地吸取其他国家或地区公共服务改革中的有益经验，构建适合中国国情的现代公共服务体系。
