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(一)地方公债的初期尝试
我国早在建国之初就尝试发行地方政府债券，1950年首先由东北人民政府发行了“东北生产建设折实公债”。此后国家逐步实行高度集中的计划经济体制，地方公债的发行被叫停。1958年4月，我国《关于发行地方公债的决定》，该决定提出在必要时允许发行地方建设公债，并规定了发债的条件。1985年在地方政府投资冲动强烈的情况下，为避免盲目扩大投资规模带来的金融风险，中央再次叫停了地方债的发行。
(二)地方融资平台的是与非
受《预算法》的限制，地方政府在很长时间里一直无法以直接发行债务的方式融资。然而在分税制背景下，地方财政收支缺口不断扩大，地方政府为了规避《预算法》的限制，另辟蹊径，通过设立地方政府融资平台进行融资。1992年7月22日，第一家地方融资平台———上海市城市建设投资开发总公司在上海成立。此后，地方政府纷纷成立城投公司，地方融资平台以城投债形式发行的地方政府债务不断增加。地方融资平台在为地方政府融资的同时，也聚集了大量地方债务风险。2004年以后，城投债规模平均每年增加50%以上。特别是2009年应对金融危机和筹措中央刺激经济计划需要的配套资金，地方政府开始大规模筹建融资平台，通过发行企业债、中期票据等手段，筹措了大量平台贷款，地方政府债务规模不断扩大，风险剧增。
(三)地方政府债券的正式发行
2009年，财政部地方政府发行了2000亿地方政府债券。新疆维吾尔自治区2009年政府债券(一期)成为我国第一支正式上市交易的地方政府债券。从2011年起，上海、浙江、广东和深圳、江苏、山东成为自行发债的试点城市。2014年以来，我国地方政府债券正式进入自发自还阶段。上海、浙江、广东、深圳、江苏、山东、北京、江西、宁夏、青岛几个地方试点自发自还地方政府债券，在国家批准的发债规模限额以内，自行组织本地区政府债券发行、支付利息以及债务本金偿还事宜。
二、我国地方政府债务风险管理现状
在地方融资平台大量发行城投债的时期，地方政府债务风险一度成为可能引发中国系统性金融风险的最粗引线。在此背景下，2009年中央出台了《2009年地方政府债券预算管理办法》《2009年地方政府债券资金项目安排管理办法》和《财政部发行地方政府债券财政总预算会计核算办法》等一系列办法，规定由财政部地方政府发行债券，取代和置换地方融资平台公司发行的城投债，以直接显性债务取代地方政府的隐形债务。2014年，为了进一步管理和控制地方政府债务的风险，避免出现系统性金融风险，我国政府颁布了很多法律法规。其中最具标志意义的风险管理手段是出台了新修订的《预算法》。2014年新修订的《预算法》规定，国务院批准的省、自治区、直辖市的预算中必需的建设投资的一部分资金，可以在国务院确定的限额以内，以发行地方政府债券的方式筹措。这从法律层面上建立了以政府债券为主体的地方政府举债融资机制。新修订的《预算法》对于地方政府发债作了很多规定，限制了发债主体、用途、规模、方式。在控制风险方面，新《预算法》规定举借债务应当有偿还计划和稳定的偿还资金来源。新修订《预算法》后，2014年国发43号文《关于加强地方政府性债务管理的意见》为地方政府债务的风险管理作出了更为明确的规定。43号文赋予地方政府依法适度举债融资的权限，提出了加快建立规范的地方政府举债融资机制，并严格限定政府举债程序和资金用途。43号文把地方政府债务分门别类地纳入全口径预算管理，实现“借、用、还”相统一的管理模式。在规避地方融资平台聚集的风险方面，43号文剥离了融资平台公司的政府融资职能，由此，融资平台公司不得再新增政府债务。此举为地方融资平台退出地方政府债务历史舞台作出了明确规定，有效管理和控制了地方政府债务多年来通过地方融资平台积聚的风险。此后，我国又通过一系列办法循序渐进地剥离地方融资平台的债务风险。首先，财预［2014］351号文《地方政府存量债务纳入预算管理清理甄别方法》对地方融资平台的债务剥离进行了具体区分，分为不纳入的债务、一般债务和专项债务三种。2015年财政部《地方政府一般债券发行管理暂行办法》《关于做好2015年地方政府一般债券发行工作的通知》《2015年地方政府专项债券预算管理办法》《地方政府专项债券发行管理暂行办法》《关于做好2015年地方政府专项债券发行工作的通知》，对地方政府一般债券和专项债券进行了进一步明确。近两年来一系列法律法规的出台为规范地方政府债务、完善财政体制、发挥地方政府债务在政府治理和促进经济发展中的作用，进行了积极的政策准备和实践。2014年上半年，我国审计署对地方政府债务的变化情况跟踪审计显示，抽审地区的政府性债务余额增长3．79%，比2013年同期平均增速下降了7%，地方政府债务增速有所放缓。这说明我国政府针对地方政府债务风险的管理措施效果显著。
三、我国地方政府债务风险管理的建议
从总体而言，近几年我国地方政府债务发展较为平稳，风险可控。但是，地方政府通过资本市场发行债券筹集资金，如果风险管理不到位，在发行、使用、偿还等过程中都有可能出现问题，引起金融领域的波动。在地方政府债务规模较大的情况下，出现债务危机将导致金融体系甚至国家经济出现风险。因此构建完善的信用风险管理体系意义重大。本文尝试从三个角度提出对地方政府债务风险管理方面的建议:
(一)完善地方政府债务的信用评级制度
按照国际上的通常做法，穆迪、惠誉、标普等评级机构的信用评级应对地方政府债券发行利率形成很强的指导性。然而目前我国自发自还试点地方政府债的信用等级均为AAA级，对不同的地方政府的债务偿还能力没有任何区别作用，对其发行利率没有任何指导作用。究其原因，在于我国资本市场的市场化程度还很低，投资者、评级机构及政府普遍认为，地方政府的风险就是中央政府的风险，地方政府债券基本是中央政府兜底的，没有风险。但是，今天的情况已经不同往日。《关于加强地方政府性债务管理的意见》明确提出了地方政府对自己举借的债务负有偿还责任，中央政府实行不救助原则。这意味着中央政府的确有可能不会为地方政府债务买单，地方政府债务“刚兑”的打破是完全有可能发生的，地方政府债务存在一定风险。在此背景下，各地方政府借债的风险和利率必然不一样，需要信用评级机构对其进行评判，为投资者的投资提供参考。完善现有的信用评级制度将是有效的地方政府债务风险管理方法。
(二)建全地方政府债务的信息披露制度
以前，地方政府并未编制资产负债表，只是通过财政预决算提供信息。财政预决算表只在一定程度上表现了地方政府的现金流入和流出的情况，只能为投资者提供流量信息，不能提供存量信息。只有健全了地方政府资产负债表等信息的披露，投资者才能得到地方政府资产负债率等偿债能力存量的指标，才能够充分、准确地估计地方债券的风险，理性投资。十八届三中全会《决定》明确提出了建立权责发生制的政府综合财务报告制度，编制政府的资产负债表。新的《预算法》要求地方政府公布资产负债表，这比“要求编制资产负债表”又进了一大步。经过一段时间的完善，地方政府的经营活动现金净流量与负债比、经营活动现金净流量与到期债务比、经营活动现金流量比率、利息保障倍数、权益债务比率、负债结构比率、流动比率、速动比率、现金比率等信息真实而全面地进行披露，就能实质性地提升地方政府的财政透明度，约束地方政府过度举债的冲动，并且让投资者对地方政府债务的风险和利率作出正确判断，从源头上控制地方政府的债务风险。
(三)建立地方政府债券保险制度
地方政府进入资本市场融资，在投资者和政府之间形成了直接的借贷关系。建立地方政府债券保险制度可以转移地方政府债务风险，保障地方政府债务的持续健康运转。债券保险是债券发行人向第三方专业保险机构支付一笔保费，由保险公司出面，承诺当债券发行人无法偿还合约中约定的债券时，保险公司代为偿还本金和利息的一种风险管理办法。从地方政府的角度出发，债券保险机构对地方政府债务的信用风险进行了分担，有助于实现地方政府债务的信用增级，降低其融资成本;从监管方的角度出发，债券保险机构对地方政府债务的信息和财务状况持续跟进调查和监督，有助于约束地方政府的资金运用情况;从投资者的角度出发，债券保险机构给地方政府发行的债券进行担保，有助于降低其违约损失风险，确保投资安全。因此，建立地方政府债券保险制度，既契合了地方政府加强基础设施建设等公共服务供给的融资需求，也满足了监管者防范风险的监管需求，迎合了投资者资金安全的投资需求。
作者：朱宁迪 单位：对外经济贸易大学金融学院
