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摘要：
《行政事业单位内部控制规范（试行）》中在业务层面对政府采购业务控制做出了详细规定，而对未纳入集中采购目录且在限额标准以下的内部采购项目管理却着墨不多，由于内部采购项目单笔金额较小，但累计金额较高，且采购透明度、规范性不高，容易成为单位采购管理的风险点，本文就普通高中学校内部采购管理存在的问题进行了阐述，并基于内部控制视角提出针对性对策。
关键词：
内部采购；内部控制；问题；对策
随着新课程改革的不断推进，高中学校特色项目创建、文化校园建设、选修课程实施及职业类校外合作等项目需要投入大量的人力、物力，其中涉及的体艺活动用品、后勤办公用品、教科研配套服务、功能区维修维护等非政府采购的货物、工程和服务项目累积金额尤其巨大，缺乏政府部门的有效监管，容易成为学校采购管理中的风险点，往往为个人权力寻租提供了温床.必须在学校内部建立健全采购控制制度，规范内部采购流程，控制采购成本，提高采购质量。
一、学校内部采购管理的范围
相关政策法规赋予采购单位的自主权是学校内部采购得以实施的前提条件，根据《2016年度温州市政府采购目录和限额标准》文件精神，列入学校内部采购管理的范围为：（1）集中采购目录之外且在集中采购限额以下的项目的货物、服务和工程项目（其中：货物、服务类项目,单项或批量预算金额为20万元以下,政府采购工程类项目，年度预算金额（或投资总额）为50万元以下,但系统集成、网络工程例外,其年度预算金额（或投资总额）为20万元以下）。（2）2016年温州市暂不纳入集中采购范围的项目。（3）属于集中采购范围，经财政部门批准同意转为自行采购的项目。
二、目前学校内部采购管理存在的问题
1.内部采购制度建设环境有待完善
（1）内控制度建设无依据。尽管2012年财政部颁布的《行政事业单位内部控制规范（试行）》中在业务层面对政府采购业务控制做出了详细规定，相继出台的法律及地方政府文件都对政府集中采购进行规范和约束，但对学校可参照的内部采购业务控制未有详细阐述。制度建设相对落后，在法律上无法可依，无章可循。（2）制度建设意识不强烈。学校业绩评价以教学质量、科研成果为主，对于“润物细无声”的“副业”内部采购缺乏关注度，又如无政府集中采购业务等相关财政部门的制度倒逼，领导内控意识及意愿普遍不强，内部采购控制的设计往往被认为是“鸡肋”。（3）学校未全面建立采购风险管理机制，虽然学校后勤风险管理大都基于为“教学服务、为师生服务”的宗旨，服务的满意度是评价学校后勤工作的重要指标，这当中或多或少涉及采购风险的管控问题，但现在采购工作仍然偏重服务的给予，解决的是“止渴”问题，未在价格、质量、安全等整体方面形成风险指标评估体系。
2.内部采购业务流程控制有待规范
（1）预算编制不科学。学校涉及政府采购的项目按照相关标准编制政府采购预算，严格按照批准的预算执行，而对于内部采购预算功能科目分类未细分，经费预算编报一般是以定额公用经费及教科研经费、修缮经费等日常业务费的形式编报，导致预算审核不够严谨，容易造成采购行为与预算计划及预算审核脱钩等问题。（2）控制范围不全面，很多单位为了规避政府集中采购，肢解采购预算，巧立名目，造成外部监管漏洞，在源头上对内部采购行为的规范性和可行性造成重大影响，另外，合同管理不健全、验收程序不严谨等，都容易造成采购纠纷，为后面的使用带来很大隐患。（3）内部采购流程信息化程度不高，高中学校由于规模相对较小，业务简单，对于采购流程痕迹控制不太重视，既无请购单、入库单、验收单等电子单据，也无信息化的流程控制，造成采购过程中推诿扯皮、越级越权现象时有发生。
3.采购关键岗位控制设计有待改进
（1）不相容岗位未有效分离。学校规章制度中规定了采购人员等关键岗位在学校管理中的职责和分工，但实际操作并非循规蹈矩，部分学校出现采购人员兼职仓库保管员等现象。由于学校业务专业性比较强，各业务部门惯于自行采购及管理，采购效率提高了，但物品金额过高，实用性不强，造成重复购买，存货积压等现象。（2）采购关键岗位人员管理未制度化。关键岗位人员未轮岗，未明确规定轮岗方式、周期、条件、要求等内容，容易滋生腐败。相关岗位工作业绩难以量化，约束和激励机制普遍不强，功过不分，奖惩不明，容易挫伤工作人员的工作积极性，产生各种风险因素。
三、内部控制视角下改进普通高中学校内部采购管理的对策
1.提高内部采购内控意识，防范内部采购风险
（1）针对学校内控意识淡薄的问题，学校管理层要统一认识，要把内部控制建设确定为“一把手工程”，成立内控建设小组，加强对内部采购业务的岗位和流程牵制。财政、教育监察等有关部门，对学校内控人员进行思想和意识强化教育，人事部门要把学校内部采购制度建设纳入学校领导年度考核指标中。（2）学校应当制订采购风险清单。学校要对外部采购环境实行分析研究，通过市场调查、电子商务网、报刊等渠道掌握价格变化的动向和规律，以及不同品牌产品、施工队、教科研培训机构的口碑评价，测算学校能承受的价格、质量、安全等风险度。党委、工会等内部监督机构要查找存在的制度缺陷及薄弱环节，对内部采购流程进行梳理，充分考虑自身风险点，特别是对采购合同管理以及采购完成的验收等风险的监控。条件允许的情况下要将风险管理的职能渗透内部采购控制全过程，设立预警机制，把重大风险消除在萌芽状态。
2.加强内部采购预算控制，提高采购决策水平
（1）学校年度部门预算上报时，相关职能部门应当根据实际需求准确及时编制计划，经财产、基建、教科研等部门审核，并报财务部门归集编入部门预算，上报教育主管和财政部门，预算下达后，财务部门要根据业务部门计划对学校内部采购预算进行分解，在预留机动部分的基础上统筹安排、归口管理。预算执行过程中学校要开展内部采购预算风险及存量检查，定期检查设备、物资存量及了解校园功能维护及美化绿化需求，避免超储积压及重复建设，杜绝铺张浪费。（2）大额内部采购要健全集体研究、专家论证和技术咨询相结合的议事决策机制，要对校务办公会议涉及重大采购事项做好记录备案，如实反映管理层决策过程及意见，特别重大时要经学校教代会讨论通过并公示。学校管理层必须具备与采购事项相关的能力素质和专业技能，部分工程技术参数、规格型号类别等超出管理层决策胜任能力，在考虑成本效益原则的基础上学校可以适时聘请第三方专家或中介机构论证，为决策提供依据。提高采购决策水平。
3.明确内部采购流程，建立关键岗位管理制度
（1）年度部门预算用款计划下达后，财务部门负责汇编采购资金，签发本年度采购预算通知书（列入政府分散采购项目由财政部门签发，执行政府采购相关程序后，实施自行采购或委托中介机构采购等内部采购方式），相关部门根据业务需要编制请购单，经部门负责人签字，交由总务负责人审批并签单，若金额超过总务负责人审批权限，流转到主管后勤校长审批签单，审批后流转到采购人员，采购人员选取供应商，经总务负责人批准后生成清单或合同，合同交合同审核部门审核，审核无误后采购人员进行采购，货物到位后经资产管理人员验收记录、仓库保管员清点后存储；工程项目经教育局基建中心（采购金额10万―50万）或第三方中介机构（采购金额10万以下）审核后完工；服务项目经其他相关部门检查试运行后交付使用，各项检查运行完备后将单据及合同等附件交由财务部门支付。流程展开中关键岗位人员相互协调、相互制约，相互监督，符合高效、简洁和牵制原则。（2）相关关键岗位要建立准入、轮岗、奖惩、培训等管理制度。①要明确岗位在采购内控组织实施中的职责分工和权限分配。在学校管理层，后勤采购经办部门、财务人员，仓库管理员，监督部门这五类不相容岗位之间要建立分离及制约机制。②要建立轮岗制度，通过领导校际间的调整及建立校内关键岗位轮岗制度等措施确保内控执行到位，对不具备轮岗条件的岗位，应通过专项审计及校内部门互审及校际间邀审等控制措施，防范岗位舞弊风险。③应对学校采购相关关键岗位建立奖惩制度，对能按章办事、节约资金、内部挖潜的关键岗位人员进行物质及职务晋升的奖励。对无视制度、越权越级采购的人员进行批评惩戒。④要结合学校教科研培训及交流平台，通过业务培训，参观访问、校际交流及职业道德教育等方式，提高相关人员的业务能力和综合素质。
4.成立学校采购委员会，推进战略采购方式的实施
（1）在保证实现内部采购控制目标的同时，学校应成立采购委员会，成员由党务纪检部门、工会经审委员、财务部门、请购部门、外部专家等相关人员组成，原则上单位货物类采购采用政府采购平台网上商城竞价方式；服务类和工程类采购采用综合评分法、内部组织评审、委托采购等方式，集中零星采购，严格控制单一来源采购。委员会对年度采购服务、货物、工程进行统一分类，如分成文体类存货、电脑网络配件、办公教学用品、零星修缮、教科研配套服务等大类，将采购招标公告通过学校校园网公示3个工作日。需求部门推荐3家符合条件的投标单位，需求公示期间，如有其他符合条件的供应商均可参与投标。通过对多家供应商进行评标，评标后定标前实地考察，从中确实几家中标供应商，订立框架协议或采购合同，长期采购、定期评估，根据评估结果及时调整供应商库。（2）必须站在学校战略角度推进内部采购方式的实施，学校战略采购应综合质量、安全、绩效等方面要素的基础上实现采购价值最大公约数，弥补日常采购“单一最低采购价格”的缺陷。要通过学校采购委员会评估采购供应服务商，特别要关注关系师生安全领域的货物及工程采购包括食品采购安全标准、材料环保评定标准等硬性指标，以及提供教科研、集中培训、职业类校外合作等服务采购的资质准入门槛、投入产出比、服务质量、效果评价等软性指标，建立动态供应服务商综合评估体系，弥补招投标、比价采购方式过于关注短期利益的不足，确保采购安全有效。
5.加快建设采购信息化控制流程，加强内部采购控制的评价监督
（1）学校将内部采购控制嵌入已有的内控信息系统（如校园一卡通系统、OA系统，）可以实现内部控制的常态化和程序化、可以改变业务活动条块管理、信息分割、信息孤岛等局面。通过信息系统的建立，有利于全过程控制，及时做出调整改进反馈。决策部门的管理方式从传统日常管理向例外管理转变，集中处理重大采购事项，预算部门可以根据全年的用量及金额编报更加详细的年度计划，业务部门可以根据预算部门下达指标时时控制采购情况和剩余采购指标，学校仓储部门可以监控各业务部门的存货储备数量并发出预警，绩效考评部门可以根据信息系统自动统计的采购任务完成及后期使用回馈情况进行定期考核，并反馈学校采购委员会或学校管理层，促进单位科学决策。（2）上级教育监察内审部门应组织内部控制评价监督工作组，吸收教育基建中心工作人员、电教人员、装备中心人员等熟悉内部采购业务的专业人员，通过国库集中收支信息系统等外部系统对接学校内控信息系统进行全过程评价监督，对可疑采购业务设置预警提醒，对内部采购控制流程缺陷及时反馈给学校。学校也可以聘请第三方中介机构定期评价内部采购控制的运行情况，并及时接洽上级部门，适时调整采购流程及采购方式，通过信息化手段加强内部采购控制的评价监督，确保内部采购控制有效运行。
作者：蔡海鸣 单位：温州第二高级中学
参考文献
1.马淑英.高等学校采购内部控制存在的问题及对策，商业会计，2013(02).
2.李国华.学校规范采购管理探讨.中国市场，2008(41).
