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摘要：做好采购需求管理，对实现采购绩效目标具有重要意义。针对目前高校仪器设备类政府采购面临的重程序轻结果、采购专业能力不足、国际贸易复杂等新问题，通过解读政策新要求，结合高校实践，提出完善仪器设备类论证工作、制定采购标准化文件、优化采购审批流程、加强信息化建设等方案，实现为采购人减负和全面落实政策要求。
高校一流学术成果产出和一流人才培养，均离不开先进仪器设备的支撑保障[1-3]。每年各高校货物类政府采购金额占据全部采购金额的比例高。因此，做好仪器设备类政府采购工作，不断提高管理服务效能，对高校教学科研有重要意义[4-7]。高校仪器设备多用于专业教学和科学研究，具有前瞻性、先导性和不可预知性，科研立项情况不确定、产品专业性强等特点对高校仪器设备采购工作提出了较高的要求[8-9]。2018年中央深改委印发《深化政府采购制度改革方案》，明确提出要建立以优质优价采购结果和用户反馈为导向，采购主体职责清晰、交易规则科学高效等的现代政府采购制度[10-11]。2021年财政部印发《政府采购需求管理办法》（以下简称《办法》）。办法的实施，对于落实采购人主体责任，由重视采购程序转变为重视采购需求和采购结果，实现“物有所值”的采购绩效目标，具有极其重要的意义。文献[12]也提出采购需求管理是衡量政府采购工作好坏的关键。
1现状与问题
1.1重程序轻结果
高校仪器设备类政府采购过程的参与者包括设备的实际使用管理人、项目负责人、二级单位负责人、采购部门项目主管、机构、用户代表、评审专家等，实际使用管理者或项目负责人是真正的采购人。但在现行制度下，很多因素使得采购人无法决定采购结果，进而影响主体责任的承担。例如在预算经费批复时，如果主管部门批复的采购方式为“委托招标”，则开评标条件是核心产品制造商满足3家以上，一些前沿性科研项目所需的先进仪器设备为了满足公开招标条件，只能降低指标要求，造成次优产品中标无法满足科研要求的风险。又如采购人只能根据评审专家意见选择第一中标候选人，在实际的评审过程中，主观评审环节的专家不熟悉该领域科研需求的现象也会时有发生[13]，导致“物有所值”的采购目标很难实现。因此现行采购制度对采购决策权的分解，使得采购环节中各方更注重按规定履行采购程序，但采购结果的主体责任却无人承担。
1.2专业能力不足
项目科研人员会提出采购需求[14]，科学家可以明确技术要求，但是对产品市场、对采购政策不甚了解，也没精力去深入了解，由此可能产生以下情况。一是将采购文件的技术指标和市场调研交给供应商去填写，供应商通常按照自己的产品特点设定技术门槛，因此即使市场调研报告显示满足三家的采购项目，也会被质疑采购文件具有倾向性。同时没有充分的市场调研可能导致采购标的不是最优的。二是委托采购部门或采购机构编写采购文件、组织采购程序等采购合同签订前的所有环节，如果采购机构专业性不够，不能很好地理解采购人的真正需求，就会出现“天价采购”或“低质采购”。
1.3贸易形势复杂
目前国际形势越来越复杂，一些关键研究领域设备遭出口禁运。为解决“卡脖子”设备对前沿科研工作的影响，国家积极鼓励国产创新，大力发展先进制造业，定制设备成为高校采购面临的新问题。新技术的应用、加工工艺的不确定性，使得定制设备存在很多的不确定性，如何综合考虑采购人的需求、加工定制失败的风险以及由此带来的定制企业的成本损失，实现双方的合作共赢，对采购人的需求制定、采购部门及采购机构的专业性提出了更高的要求。
2政策要求与解读
2.1解决新问题
《办法》详细给出了采购需求和采购实施计划的内容及具体要求，指导采购人根据项目目标和部门预算科学合理编制采购需求和采购实施计划。据此编制的采购文件将助力“全生命周期”政府采购管理目标的实现，进而推动采购人主体责任的落实。《办法》十九条规定采购方式、评审方法和定价方式的选择应当符合法定适用情形和采购需求特点。在《政府采购法》和《招标投标法》修法尚未完成前，虽然仍要求达到公开招标数额标准的因特殊情形需要采用其他采购方式的应当获得批准，但是需要明确定义不同特点采购项目适用的采购方式及定价方式，对于高校尖端科研所需的技术复杂、专业性强、首购首订等采购项目，释放了采购人“自主”选择采购方式的信号，公开招标将不再作为主要采购方式。《办法》第十四条、第十八条和第十九条对供应商资格条件、评审规则和定价方式等的规定，确保了政府采购政策功能的发挥，同时也是支持国产创新产品的重大利好。
2.2落实操作程序
《办法》明确规定，采购人可以通过咨询、论证、问卷调查等方式开展需求调查，可以委托专家和第三方确定采购需求编制采购实施计划，可以邀请供应商或者第三方专业机构及专家参与验收，可以建立相关专家和第三方机构参与审查的工作机制。通过有效的调研、专业的服务及指导，既从工作机制上为一线高校教师及科研人员减负，有效减少对市场的误判和对竞争方式的盲目适用[15]，解决了采购人对采购政策“不专”可能产生的风险，更为大家申请相关预算提供了政策依据，进而也将提高采购的效率。
2.3实施风险管理
《办法》要求通过建立审查机制，在采购活动开始前，对采购需求和采购实施计划开展一般性审查，对《办法》十一条规定的采购项目，还要专门成立相关职能部门组成的审查机制成员开展非歧视性审查、竞争性审查、采购政策审查和履约风险等方面的重点审查，来保证采购需求管理工作的合法性、合规性和合理性。
3方案落实
《办法》在落实采购人主体责任的同时，也对采购人的专业性提出了更高的要求。2021年国务院办公厅印发《关于改革完善中央财政科研经费管理的若干意见》，进一步推动“放、管、服”工作，要求减轻科研人员事务性负担，简化科研仪器设备采购流程。作为政府采购法律法规及相关政策执行者的高校采购部门，既要承担规范管理的职能，确保科研自主权接得住、管得好，同时又要承担服务保障的职能，在一流大学的建设进程中为教学科研工作提供一流的服务。
3.1结合论证
《中央级新购大型科研仪器设备评议管理办法》《高等学校仪器设备管理办法》等文件要求，购置仪器设备需进行可行性论证和评议等工作，采购进口仪器设备需开展进口论证。《办法》第十一条规定“对采购项目开展可行性研究等前期工作，已包含本办法规定的需求调查内容的，可以不再重复调查”。清华大学实验室管理处通过重新梳理整合各类论证报告，结合《办法》对技术和商务要求的内容，设计了三论证合一的论证报告模板、需求调查模板和采购实施计划模板，并以批注的形式，对每项内容的填报形式给出具体的示范指导。模板制作中还注意各模板之间的关联性，保证每个模板之间没有重复冗余字段，并与招标文件范本的顺序尽可能呼应，在落实各项政策要求的同时，最大限度地为教师及科研人员减负。
3.2制定标准文件
清华大学实验室管理处发挥采购部门的专业化优势，制定并请法务部门审核通过了仪器设备、定制仪器设备、维修维保服务及信息化建设项目等不同类型的合同模板，将合同模板中的相应内容内置到采购实施计划模板中。这一作法落实了《办法》第二十三条和第三十一条的要求，缩短了符合重点审查范围的采购项目的审查周期。同时根据不同采购项目特点，将相应的评审规则、履约验收方案等内置到采购实施计划模板中。最终形成适用于不同采购类型项目的表格填空选择式的采购需求及采购实施计划文件模板，供采购人使用。通过采购需求文件的标准化建设，确保采购需求及采购实施计划编制的科学性、合规性，为科研人员减负，推动《办法》的有效落实。
3.3优化审批流程
高校政府采购工作通常根据采购金额的大小设定不同的审批流程，以清华大学为例，采购人提交采购申请，项目负责人、所在二级单位负责人、采购部门负责人、采购部门主管副校长逐级审批，审批通过后项目分配给项目主管，项目主管指导采购人完成采购文件的制定后组织实施采购。为落实《办法》对采购需求文件进行一般性审查和重点审查的要求，借助采购队伍的专业化能力更好地帮助采购人做好采购需求管理工作的风险控制。清华大学实验室管理处优化审批工作流程，要求采购人在提交采购申请的同时提交采购需求相关文件，在采购部门负责人审批前，项目主管就先介入审批流程，开展一般性审查，并视情况组织重点审查，审查通过后再由采购部门负责人和采购主管副校长进行立项审批，审批通过后，由项目主管根据采购需求文件编制采购文件发给采购人确认，新流程减少了采购人重复性文件工作。
3.4加强信息手段
采购需求标准文件的表格式、字段化设计，也将为采购需求工作的信息化建设打好基石。标准文件中的字段化内容将与设备全生命周期管理系统中采购申请的相关字段进一步整合优化，同时设计根据采购人需求由系统自动生成各类论证文件及采购需求管理文件等功能，最大限度地减少采购人重复填写数据。在现有审批流程中增加重点审查环节，通过系统实现部门间在线并行、协同审批，落实重点审查要求，提升采购效率和服务效能。
4结论
《办法》的实施对采购活动完成“程序导向”向“结果导向”转变，强化并落实高校采购人主体责任落实具有积极的推动作用。采购需求文件的标准化设计及审批流程再造等作为采购需求政策落实的初步解决方案，还需要通过实践检验不断的总结、修订、完善。随着采购需求落实方案的不断完善、工作机制的不断规范，采购需求必将越来越精准，进而提升采购文件的质量，减少采购实施过程中流标、质疑等情况，最终按采购人“初心”实现“质优价廉、物有所值”的采购。
作者：王玉英，黄开胜，李美珍 单位：清华大学实验室管理处
