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摘要：从水利工程建设安全生产巡查成果入手，梳理项目建设中安全生产存在的主要问题，阐述存在问题的表现形式、责任主体、致因类型、出现阶段、整改率等，客观剖析问题产生的原因，在此基础上结合工作实践探讨提出落实主体责任、提高人员素质、深化标准化建设、创新监管手段、提升监管效能等五个对策建议，以期对强化和完善水利行业安全生产管理工作有参考价值。
关键词：水利工程；建设；安全生产；管理；对策
社会经济发展新常态下，水利工程建设已经进入新的高峰时期，水利建设投资体量大、项目多、建设进度紧、质量要求高的特点将在较长时期延续，而工程建设又是水利行业的高危领域，安全风险随之增多，安全管理难度加大，水利工程建设安全面临着前所未有的新挑战。要适应新形势满足新要求，必须进一步提高水利工程建设安全综合管理能力，结合实践不断创新改进管理新思路新方法，有效预防生产安全事故发生，保证水利事业健康发展。
一、巡查成果样本选取
1.巡查基本情况
水利工程建设安全生产巡查工作是根据全国大型水利工程建设进展情况，每年组织巡查组选取一定量在建的大型、重大水利工程，开展现场安全生产巡查工作。巡查主要内容是工程建设各参建单位执行国家及行业有关安全生产管理的法律法规、规章制度和技术标准的情况，以及现场安全状况。巡查结束后，向各参建单位及时指出存在的安全管理缺陷、安全隐患，并印发“巡查情况通报”，提出整改要求。通过开展安全生产巡查，对各参建单位增强安全意识、提高安全管理水平、加大安全投入等方面起到督促、警示和指导作用。
2.样本选取
为保证样本具有代表性和典型性，从2010—2016年水利工程安全生产巡查成果中，选取了建设工期长、巡查次数多的6个大型工程作为统计分析样本，共涉及29份巡查成果，样本选取情况见图1。
二、发现的主要问题
1.参建单位存在问题表现各异建设单位
（含项目法人或代建单位及运行管理单位，下同）存在问题主要表现为：安全生产管理制度不健全，执行不到位；安全生产管理责任制不落实；工程管理区域未按规范要求设置安全警示标识；现场安全生产机构人员配置偏少；安全生产应急处置能力建设不够；对其他参建单位安全生产费用投入、安全管理履职情况监管不够等。设计单位存在问题主要表现：未按法规要求在设计文件中注明施工安全重点，未提出相应防范意见或措施建议；安全技术交底内容不全面；对自身安全管理重视不够。监理单位存在问题主要表现：对施工安全技术措施或专项施工方案审查不严格；未及时发现施工现场存在的安全隐患，未复查安全隐患整改情况；未编制危险性较大工程监理细则；未及时有效制止违章作业等。施工单位存在问题主要表现：安全生产管理制度不健全、执行不到位；安全生产责任制不落实；主要安全管理人员无考核合格证，特种作业人员无证上岗，全员安全教育培训不落实；特种设备未按规定检验；安全生产费用落实不到位、使用不合规；安全生产技术措施及专项施工方案管理不到位，事故隐患排查治理工作不到位，重大危险源辨识管控不到位，应急管理不到位；另外，施工现场存在大量安全隐患，如临时用电、安全防护设施、施工支护、脚手架搭设、安全警示标识、爆破作业等方面。
2.施工单位存在问题较多
29份巡查成果累计发现存在问题1245个，6个工程共涉及各类别单位67家，每类每家平均存在问题18.6个。各类别单位存在问题数量及百分比见图2，各类别单位数量及每单位平均存在问题数量见图3。无论从参建单位存在问题总量还是每单位平均存在问题数量看，施工单位存在问题数最多，占总量近3/4，其次是建设单位和监理单位，设计单位最少。
3.问题主要由管理上的缺陷造成
从安全生产问题致因类型分析，2/3的存在问题是由管理上的缺陷造成的，接近1/3的存在问题是因物的不安全状态引起的，人的不安全行为引起的安全生产问题仅占4%。但在建设项目巡查时，现场操作人员会比正常施工时有所减少，巡查发现的人的不安全行为问题相应减少，导致统计数据中人的不安全行为致因问题会略低于实际的百分比。存在问题致因类型数量和百分比见图4。不同类别单位存在问题的致因类型表现形式也各有侧重。建设单位管理上的缺陷达86%，其余是物的不安全状态且主要存在于运行管理单位；设计单位、监理单位全部是管理上的缺陷；施工单位管理上的缺陷达到61%，且人的不安全行为全部是施工单位造成的。各类别单位存在问题致因数量和百分比见图5。
4.施工高峰期存在问题最多
巡查发现，在工程建设实施的不同阶段存在问题数量和表现各不相同。在工程开工初期，安全生产问题较少，且主要集中在责任制、机构和人员的配备、制度编制以及现场的警示标识、安全防护设施的配置等方面；在工程建设高峰期，安全生产问题较多且集中，主要表现在责任制落实、安全费用使用、专职人员履职、事故隐患排查治理及应急管理等方面，尤其是现场存在安全隐患比较突出，且施工单位增多，出现重复问题较多；在工程建设接近收尾时，安全生产问题逐渐减少，但工程运行管护方面的安全问题开始显现。
5.存在问题整改率偏低
从问题整改落实情况看，问题总体整改率达86.5%，建设和设计单位的整改率相对偏低，同一工程不同施工区域或不同时段也存在屡查屡改屡犯的情况。另外，大部分未整改到位的问题会随着施工进程自然消除无需整改。存在问题整改率见图6。
三、原因分析
1.参建各方主体责任落实不到位，安全意识不强
检查发现，各参建单位虽普遍推行了安全生产责任制，加强了安全生产体系建设，但仍存在主体责任落实不力、安全管理不到位的情况。主要表现为：一是签订的安全生产责任书大部分千篇一律，无法体现岗位差异性，未能到岗到人，安全责任主体不明确；二是从领导到部门再到从业人员安全意识薄弱，未能认真履职，部分施工单位现场安全管理人员为兼职人员或无证上岗人员，对有关安全生产法律法规、技术规范不熟悉，无法及时发现安全隐患，难以履行岗位职责；三是监理安全人员大部分为兼职人员，缺乏安全管理知识，未能发现现场安全问题，不能及时督促整改落实或反馈整改不力情况，难以履行安全监理职责。
2.各类人员专业技术力量薄弱，履职能力不强
工程建设中各类安全管理人员专业素质参差不齐，直接影响职责的履行。主要表现为：一是现场作业人员尤其是劳务派遣人员整体素质偏低，无法识别安全风险，无法使人、物料、机器设备、环境处于良好生产状态，在脚手架、特种设备、临时用电、安全防护等施工现场容易出现安全隐患，是造成施工单位存在问题多的直接原因，也是人的不安全行为致因问题根源所在；二是由于西部边远地区部分工程所处环境恶劣，经济欠发达，难以吸引技术水平高的管理人员，建设单位安全管理人员配备和专业力量等难以满足工程建设需求，直接加大了安全管理难度，对其他参建单位监管不力，也是导致整个工程安全管理水平不高的主要缘由；三由于编制、专业限制等原因，部分地方水行政部门安全管理专职人员配置偏少，业务技能不强，从省到市、县级安全监管能力层层衰减，难以适应大规模水利工程建设需要。
3.建设项目安全生产行为规范性差，标准化难落实
目前，水利工程建设领域正在大力推行建设单位和施工单位安全生产标准化创建工作，但巡查中发现安全生产标准化工作未真正落实在工程建设项目安全管理中，也是管理上缺陷引发问题的间接原因。主要表现为：一是建设单位已是安全标准化达标单位，但未严格按照安全标准化要求对项目实施管理；二是部分施工单位已是安全标准化达标单位，但尚未在各项目部规范开展标准化工作，甚至个别项目部安全管理与公司标准化评审时项目管理情况相差甚远；三是大部分工程由多家施工单位承建，各单位安全管理水平差距较大，容易在整个项目安全生产管理中出现木桶效应，影响工程建设的总体安全。
4.安全监管执法处罚手段缺失，整改落实率低
从本次统计数据看，各参建单位普遍存在不符合建设工程安全法律、法规及技术标准的问题，且屡查屡犯、整改不彻底，究其原因主要有三方面：一是水利行业安监部门缺乏有效遏制手段，没有必要的执法手段和处罚措施，降低了安全监管工作的权威性和威慑力，制约了水利工程建设安全监管工作深入推进，也严重影响了行业整体安全生产水平的提高；二是部分参建单位对问题整改重视不够，未能及时做到整改责任、措施、资金、时限、预案“五落实”，未整改到位的大部分问题会随着施工进程自然消除无需整改，也有个别问题由于措施和资金所限错失最佳整改时期无法整改；由于对安全法规标准理解不透彻掌握不到位，有少数问题会重复发生；三是个别工程建设存在压工期、超负荷运转现象，导致关键环节隐患排查不到位，各类安全隐患增多，也是造成整改率不高的因素之一。
四、对策建议
1.明确主体，健全安全管理责任体系
安全生产法从法律层面明确了生产经营单位安全生产主体责任，各参建单位要按照“一岗双责”原则依法建立健全安全责任体系。根据全员安全生产责任制要求，层层签订安全生产责任状，通过传责递压细化分解责任单元，将其落实到每个环节、每个阶段、每个相关岗位和具体人员，为安全生产筑牢坚实防线；要重点落实关键区域、高危作业和薄弱环节的安全管理责任人，加强全员全过程全方位管理，严防事故发生；同时要根据工作变动和人员调整情况，及时进行调整、补充，确保安全责任体系健全、完整。使各参建单位真正做到防范意识强、安全责任明，各司其职，履职到位。
2.以人为本，抓住安全管理工作核心
水利工程建设施工现场存在大量的危险源和安全隐患，现场作业人员是确保安全生产的根源所在。据统计，90%以上的生产事故是由个人因素造成的。因此抓好经常性的安全生产管理，遏制事故发生的源头，要以人为主线，积极探索以人为本的管理模式，坚持以安全意识教育为先，以提高安全技能为重，以养成安全生产行为规范为目的。要牢固树立“培训不到位是重大安全隐患”意识，严格落实先培训后上岗和持证上岗；要切实增强安全教育培训的针对性和有效性，尤其是一线作业人员和劳务派遣人员的安全意识和安全技能；要本着人性化管理原则，合理运用激励约束机制，不断激发从业人员参与安全生产工作的积极性和主动性，使管理制度从约束人向激励人转变。以人为本，从源头上改变，使各参建单位本质安全水平不断提升，实现“我要安全、我会安全、我保安全”的转变。
3.落实标准，规范建设项目安全行为
安全生产标准化建设涵盖了增强人员安全素质、提高装备设施水平、改善作业环境、强化岗位责任落实等各个方面，是一项长期的、基础性的系统工程。安全生产标准化建设作为安全生产管理的一个抓手，是规范安全生产管理行为和提高工作效率及安全质量的有效手段。因此，深入推行水利工程建设项目安全生产标准化建设，建议具备条件的建设单位自主开展以水利工程建设项目为核心的标准化建设，实现各参建单位全员、全方位、全过程落实标准化，使安全防范工作落实到每个层级、环节、岗位和人员，使各级安全管理者都承担必要的责任和风险，亦可避免同一工程多家施工单位安全管理标准不一的情况，以规范各参建单位及施工现场的安全生产行为，提升建设项目的总体安全管理水平。
4.创新方式，实现安全信息动态监管
深刻把握科学治水兴水规律，创新水利工程建设安全监管方式方法，围绕智慧水利建设，推动信息化、大数据化等高新技术和自身业务工作相融合，探索建立水利工程建设安全生产标准化监管信息平台，共享并处理安全生产管理信息，利用信息管理手段实现远程对建设项目的动态监管，进一步完善现行水利工程建设安全监管模式，提高监管效率，加大监管力度，推动整个行业工程建设安全管理水平的提升。
5.加强监管，提升安全监管工作效能
各级监管部门要强化自我建设，严格责任追究，不断提升安全监管工作绩效，建议从两方面着手。一是各级水行政主管要建立素质精良、执法严格的安监队伍，加强人员专业知识和工作技能的培训提高，强化担当意识、责任意识，不断吸收专业齐全、经验丰富、年富力强的安全专家，打造一支行政管理、专业技术层次结合的安监队伍，切实发挥安全监管重要作用。二是严格水利安全监管处罚，对存在问题多、履职不到位的参建单位，依法采取停工整改、通报曝光、约谈督导、挂牌督办、降低信用等级、调整投资水平等处罚措施；对发生生产安全事故的，必须按照“四不放过”原则严肃处理，起到警示和震慑作用，促使各参建单位做到查改结合，举一反三，通过建立长效机制，防止同类问题再次发生。
五、结语
水利工程安全事关重大，直接关乎经济新常态的发展，必须警钟长鸣，常抓不懈。要根据新时期安全发展的需要，结合水利工程建设安全生产管理实践过程中反馈的情况，不断分析安全生产的各类制约因素，提出有针对性的强化措施并组织实施，建立和完善安全生产管理长效机制。要以水利安全生产标准化和信息化为支撑，加大安全监管力度，依法治理，标本兼治，保障工程安全。
参考文献：
[1]钱宜伟,曾令文.水利安全生产标准化建设实施指南[M].北京:中国水利水电出版社,2015.
[2]张振华，许粉英.无锡城市防洪工程安全运行管理实践与思考[J].中国水利，2015（6）.
作者:张俊莲 单位:水利部建设管理与质量安全中心