公用事业管理范例

一、物业管理和公用事业关系的现状

1、物业管理公司没有实权。但是却是承担责任的主体

按照相关的规定，一个地方的生活基本设施，比如供水、供电以及通讯等这些属于公用事业范畴的事项在本质上并不属于物业管理的范畴，但是由于许多客观原因，能够更好地管理，导致物业代替公用事业做了许多不属于物业管理的工作，比如电费水费的代缴代扣，水、电线的安装维护等等，这些工作对于物业来说是没有任何报酬的。久而久之，很多业主都认为这些工作都是物业分内的事情，一旦发生故障就会找到物业，物业就为此担责，在公众的心中留下不好的印象，而背后的公用事业却不受其影响

2、在物业纠纷中，公用事业占据主动权

笔者在对公用事业行规的调查中发现，在一条“违约责任”中，全部责任都是“对方”承担，而自身却没有任何的责任。也就是说，当公用事业和物业管理公司有矛盾冲突的情况下，通常是公用事业占据主动权。比如在一些供电局线路工程施工的过程中，由于操作不当，导致变频泵损坏，客观来说，这应该属于供电局该承担的责任，但是实际上并非如此，他们会说他们对企业没有赔偿的责任。在公众的眼中，物业管理只是一些企业，而公用事业代表的政府。除此之外，由于市面上各个物业之间的竞争非常激烈，导致物业和公用事业之间的地位不平等，持有的信息也有很大出入。当两者共同处于一个矛盾中时，物业自然而然就处于弱势。

3、监督机制不健全

我国当前公用事业和物业之间的矛盾深化，客观来说，就是国家对公用事业的监督机制有缺陷。由于公用事业代表的是政府，很多所谓的监督也仅仅停留在形式上，而没有进行深入的追究。同时，也没有健全和完善的法律制度要求公用事业定期地公开权力行使范围、责任以及义务等，导致公用事业和物业管理之间的霸王条款横生，阻碍了物业的发展。

摘要：当前，事业单位管理体制在不断革新，然而相应的公用事业单位资金管理工作进度有些落后。本文结合当前的实际情况，对公用事业单位资金管理方面存在的问题进行分析，并提出了一些改进建议，希望对相关部门有所帮助。

关键词：公用事业单位；资金管理；问题；对策

引言：

社会的不断发展，市场经济体制也在不断的革新进化，公用事业单位的管理体制不断革新，对自身的财务行为进行规范化，努力提升资金管理水平，实现资金效益最大化，以此保障公用事业单位的长久健康发展。基于此，有必要对公用事业单位资金管理进行立题研究。

一、公用事业单位资金管理存在的主要问题

1.公用事业单位的资金管理粗放，管理机制不健全

无论是企业还是事业单位，对内部资金进行管理都是很有必要的。我国也出台了不少的相关条例来规范公用事业单位的资金管理工作；但各级公用事业单位的资金管理机制不完善问题仍然比较突出，出现资金管理效果不明显、效率低。各级公用事业单位未能结合我国的相关条例并结合自身单位的实际情况，制定出有效的资金管理体系，在资金管理方面存在较大的漏洞，相应的银行存款制度以及现金管理制度等并未建立完善，资金往来账目不清，存在“小金库”现象，账目与实际不相符等问题。另外，在支票管理方面不严谨，影响了资金管理工作的稳定性与安全性，造成资金管理工作效率不高。由于公用事业单位的预算资金比较复杂，具有自收自支与分散性的特性；所以公用事业单位资金管理的效益很大一部分取决于预算外资金管理水平的高低。最后，公用事业单位的资金管理制度不健全直接影响到其预算超支的可能以及出现经费相互挤占挪用等。资金管理具体实施不到位，就无法对公用事业单位的资金进行有效的管控，使得公用事业单位资金管理的效率和质量得不到保证。

财政支出绩效自评是财政支出绩效评价体系的重要组成部分，随着财政支出绩效评价工作的推进，财政支出绩效自评工作已作为各部门、各单位一项常规性工作。按照财政支出不同的内容、性质，下面就如何做好公用事业建设项目的财政支出绩效自评工作浅谈自己的看法。   公用事业建设项目因其具有公共性、公益性的特征，在进行绩效自评时，不仅要考虑本身支出程序规范性、支出成本的高低，还要考虑社会公众利益，所以其基本内容应包括公用事业建设项目财政支出的经济性、有效性、合法性、效益性等。在评价指标的确定上应把业务指标、财务指标和效益指标相结合。评价方法可以采用最低成本法、因素分析法、询问查证法、目标结果比较法、公众评议法等。在具体自评工作中，按以下几个步骤实施。   步骤一设置机构，成立工作小组。绩效评价作为一项系统工程，应当成立以单位主要领导为责任人，财务、建设、纪检及有关专门人员组成评价工作班子，并明确牵头科室及牵头人，确保评价的各项工作落到实处。   步骤二设定评价指标体系，确定评价方法。该阶段的工作最为重要，为后面评价工作的实际操作明确工作目标、工作重点。   针对公用事业建设项目的不同特点，设立一套既符合共性又具有个性化的评价指标体系，一般主要分为业务指标、财务指标和效益指标三部分，并细化到最末级指标，设定相应的分值，确定各指标相应的评价方法。   1、业务指标。按照国家政府投资基本建设项目管理有关规定，对公用事业建设项目从项目设立到竣工财务决算整个建设过程中的建设管理规范化的评价。具体包括项目目标设立情况、组织管理水平、目标完成程度等。一般使用的评价方法为询问查证法、目标结果比较法等。   项目目标设立情况的评价内容主要为：项目设立的手续是否齐全、资金来源依据是否充分、资金使用计划是否合理等。   组织管理水平的评价主要内容包括：在建设过程中各项建设管理制度的健全及落实情况；项目资料整理归档情况等。   目标完成程度：单个计划目标的完成程度；工程完成质量情况；工程完成时间等。   2、财务指标。反映建设过程中资金到位及时性、资金使用合法性、会计信息质量情况、财务管理状况以及资产的配置与使用情况等。一般使用的评价方法为最低成本法、询问查证法、因素分析法等。   资金到位及时性：根据有关资金拨付管理办法及合同约定，对照项目进度计量，评价每项、每笔资金到位及时性。   资金使用合法性：支出的相符性，即用途是否相符；支出的合规性，即实际支出是否符合财经法规和财务管理制度等。   会计信息质量情况：主要反映会计信息资料的真实性、完整性、准确性和及时性。   财务管理状况：主要反映财务管理制度建立健全情况，财务管理的有效性，以及财务制度的执行状况。   资产的配置与使用情况：主要反映资产管理制度建立健全、管理制度的有效性、制度的执行状况，以及固定资产利用率的分析。   3、效益指标。对公用事业建设项目来讲，效益指标一般指社会效益、生态环境效益及可持续性影响等，一般使用的评价方法为公众评议法、询问查证法、因素分析法等。公用事业建设项目的效益评价也可设立经济指标，通过对投入的单位成本与标准单位成本或同行业先进的单位建设成本的比较分析，来衡量支共支出的经济性。   相对来说，效益指标较具个性化，按公用事业项目的建设目的，分别设立评价指标，如对停车场等公共设施项目，可以设立群众满意率、单位投入新增停车位等指标，对园林绿化项目等可以设置单位投入人均绿地新增面积等生态效益指标，对城市道路、桥梁等建设项目可以引入可持续性发展的指标等。   步骤三进行实地评价，撰写自评报告，装订成册。评价指标和评价方法确定后，由牵头人召集相关人员进行集中逐一评价，对评价过程出现新的内容，及时调整指标。评价结束后，根据评价过程和自评结果撰写自评报告，连同自评工作底稿以及相关佐证资料等按顺序装订成册。   通过公用事业建设项目财政支出绩效的自评，对发现的问题进行整改，进一步完善制度，规范财政支出行为，从而全面提高公用事业建设项目的管理水平。

中国城市化发展已经进入加速发展阶段，2011年全国城市化水平已经达到51.3%，城镇人口比重首次超过50%。借鉴发达国家城市化发展经验，当城市化率超过30%以后，城市建设进入高速发展阶段，直到城市化接近70%以后才逐步放缓，即未来中国城市化还将有较大发展空间。在此发展阶段，城市发展面临一系列重大问题，但总体上对其多具有公共产品的属性，往往为人们有所忽视［1，2］。中国城市正处于快速发展过程，而无论是城市人口的居住需要，还是工商业的发展需求，都离不开市政基础设施建设的支持［3，4］。因此，城市化进入新的发展时期，应该更加重视市政基础设施等建设的力度和科学性。   1市政基础设施建设主要成就   1.1市政基础设施建设投资力度加大，体制机制改革顺利推进   市政基础设施投资力度加大是推进城市市政基础设施建设的重要助推力量。近几年，我国城市建设固定资产投资占全社会固定资产投资总和的比重达到世界银行推荐的城市建设与社会经济协调发展的最低标准。城建投资重点已逐步向与环境保护密切的城市燃气、集中供热、污水处理、垃圾处理、园林绿化及道路交通设施转移，管道燃气、集中供热和园林绿化的投资增长较快。“十五”时期，我国市政基础设施建设投资总额为16180.8亿元，是“九五”时期投资总额的2.85倍，2009年我国城市供水、燃气、集中供热、公共交通、排水、园林绿化、市容卫生和道路建设投资分别达到368亿元、182亿元、369亿元、1738亿元、730亿元、915亿元、316亿元和4950亿元，分别是“十五”末2005年的1.63倍、1.28倍、1.67倍、3.65倍、1.98倍、2.22倍、2.14倍和1.95倍。市政公用事业改革释放建设活力。市政公用事业改革已经从供气、供水等个别行业向市政公用事业全行业推进。推进市政公用事业改革不仅促进了市政公用企业的运营效率和服务质量的提高和政府职能的转变，而且提高了城市综合承载能力和可持续发展能力。   1.2市政基础设施明显改善   改革开放以来，我国城市市政基础设施建设得到了长足发展。截至2009年底，全国用水普及率、燃气普及率、每万人拥有公共交通车辆、人均道路面积、人均公共绿地面积、建成区绿地覆盖率、污水处理率、生活垃圾无害化处理率等关键指标分别达到96.12%、91.41%、12标台、12.79m2、10.66m2、34.17%、75.25%和71.31%，分别比改革开放初期的1981年提高了0.79倍、6.88倍、3.56倍、6.07倍、6.11倍、1.73倍、9.75倍和10.47倍。城市居民生活服务设施呈现阶段性提升趋势，集中供热面积近三十年来一直呈指数加速上升趋势(图1)。城市公共交通设施近20年来加速改善，进入高速发展期;城市人均公园绿地面积加速提高，市政公用行业供给与服务能力显著增强。改革开放30年来，我国城市市政公用行业供给和服务能力发生了质的飞跃。1981年至2009年，城市供水能力、燃气供应能力、集中供热面积、城市道路、污水处理能力和垃圾无害化处理能力等指标显著提高，29年间分别增长7倍、41倍、324倍、8倍、105倍和108倍。城市市容环卫设施建设阶段性推进，主要表现在城市生活垃圾无害化处理率在60%以上。城市污水处理设施建设相对稳定，污水处理率稳步提高(图2)。   1.3市政基础设施建设总体水平实现质的提升   市政基础设施水平总体大幅提升。以1981年指标值为“1”计量，其他各年份指标值除以1981年指标值即为各年份的标准化值。大部分单项指数是线性上升的，但垃圾无害化处理率呈现出波浪式上升状态，反映出垃圾处理设施建设是市政基础设施建设中的难题，容易受到资金投入和政策等外因影响。燃气普及率、每万人拥有公共交通车辆、用水普及率指数呈“S”型增长趋势，2009年燃气普及率和用水普及率分别达到91.41%和96.12%。污水处理率、人均道路面积、人均公园绿地面积等指数呈现加速上升趋势，从另一个侧面也反映了城市居民对生态设施、环境卫生设施和道路交通设施建设的要求越来越高。根据表1指标体系和指标叠加方法，得出市政基础设施各分类指数和综合指数(见图4)。我国城市市政基础设施综合指数及各分类指数呈现出明显的阶段性特征。1991年以后，各指数呈现明显加速上升趋势。其中综合指数呈直线上升趋势，生活设施指数和交通设施指数呈“S”型上升趋势，并趋于稳定;生态设施指数呈加速上升趋势，而环卫设施呈波浪式上升趋势。生活设施和交通设施是我国城市市政基础设施建设中的优先发展领域，从设施保障能力角度来看，目前建设相对较好，所以提前进入“S”型曲线的第三阶段稳步发展阶段;生态和环卫设施建设起步较晚，近几年进入大发展期，其指数有加速提升趋势，处于“S”曲线的第二阶段。从时间序列尺度看，改革开放30年来，我国城市市政基础设施综合水平大幅提升，但不同类别的设施建设发展阶段不同。   2市政基础设施建设主要问题和原因分析   2.1市政基础设施主要问题   第一，市政基础设施水平总体偏低。2009年我国市政基础设施全国平均水平指标与联合国人居城市奖获得城市的市政设施水平指标差距较大，各项指标几乎都存在较大差距，尤其是环卫类指标差距非常大，其中污水处理率和垃圾无害化处理率都相对落后(表2)。市政公用产品与服务供给不足和水平不高与经济快速发展要求不相适应的矛盾，将在今后长期存在。   第二，市政基础设施水平区域差异较大。市政基础设施城乡、区域间发展很不平衡，协调区域发展与实现基本公共服务均等化的压力依然很大。区域上看，东部地区市政基础设施水平明显优于中西部地区;从城市规模等级来看，超大、特大型城市设施水平要优于其他规模的城市;从城乡的角度发展来看，这种不平衡将更加突出，以生活垃圾无害化处理设施为例，乡镇基本没有生活垃圾无害化处理设施。“九五”时期以前，东、中、西部地区市政基础设施水平发展极不平衡。除排水管道密度指标外，其他指标都呈现出东部地区高于中部地区，中部地区高于西部地区的特征。其中生活垃圾无害化处理率东部地区要比西部地区高31.3个百分点。“十五”期间西部地区市政基础设施发展较快，中西部地区与东部地区市政基础设施水平的差距在逐步缩小。部分市政设施发展速度明显快于中、东部地区，如2005年西部地区垃圾无害化处理率为47.28%，超过中部地区7.58个百分点。“十一五”以来，国家在基础设施建设方面加大了对中西部地区的倾斜，但总体而言，中西部地区城市市政基础设施水平与东部地区相差依然很大(图5)。东部地区已经逐步摆脱依靠国家投资建设市政基础设施的单一配置模式，形成具有自我造血功能的市政投融资模式，而广大中西部地区市政基础设施建设在很大程度上还是依赖于政府财政投资。#p#分页标题#e#   第三，市政基础设施行业发展不均衡。我国道路交通基础设施往往是城市发展过程中最先受到重视，道路基础设施建设普遍超前，与人们生活环境改善密切相关的污水、垃圾处理等环卫设施建设相对滞后，尽管近年来从国家到地方都加快了建设进程，但总体水平依然较低，落后于其他行业发展。   2.2市政基础设施主要问题的原因分析   市政公用事业的发展中仍存在许多亟待解决的重要问题，主要表现为投资融资、机制体制、统筹协调、运营模式和市场化改革等方面。   第一，市政基础设施建设投资渠道比较单一。虽然国家和各级地方政府对市政公用事业建设投资加大了投入，但与经济和社会发展的需求相比还存在较大差距。目前，我国城市市政基础设施投资的资金来源中，财政资金和国内银行贷款两项所占比重为54.4%，企业自筹资金约占市政基础设施总投资的32%，发行债券只占0.3%。城市市政基础设施主要以财政和国内银行贷款为主的局面没有得到根本的转变，面临投资缺口最大的地区是中小城市，多数中小城市和县城财政能力有限，融资受到市场因素限制，非经营性市政基础设施缺乏资金来源途径。   第二，市政公用事业发展的体制机制尚不完善。市政公用产品与服务具有公益性、基础性和区域垄断性的特征。政府不仅是提供市政公用产品与服务的最终责任者，而且要保证逐步实现共享市政公用产品与服务的均等化。解决市政公用领域的运营效率，要求发挥市场配置资源的基础性作用。政府公共财政在完善基本公共服务方面的投入政策还需要进一步完善，尽快形成保障逐步实现人人均等共享公共服务的公共财政投入体制。基础设施管理体制不顺，基础设施协调统筹与共建共享尚未建立，行业监管仍是薄弱环节，预警应急能力低，安全监督管理有待进一步加强。   第三，市政基础设施建设统筹协调力度不够。首先，我国城市市政基础设施专项规划编制不完善，基础设施选址和建设布局难以落实。，各专项基础设施建设缺乏统筹安排和控制，专项规划设施建设用地不能得到保障，造成基础设施建设布局不合理，尤其是对环境有一定影响的垃圾处理设施往往难以选址新建或扩建。其次是各行业协调性差。普遍存在基础设施各行业分散建设现象，供水、排水、供热、燃气、环卫等项目缺少协调和配套，造成重复建设和投资浪费。   3完善市政基础设施建设的政策取向   城市市政基础设施供给能力略大于城市居民的实际需求，市政基础设施各行业均衡发展是城市发展过程中努力追求的目标。当前城镇化发展阶段，城市市政基础设施建设可以按照东中西地区城市不同发展阶段和发展水平进行分类指导，并配合以宽松的发展政策，整体推进城市市政基础设施发展。   3.1高级配置水平城市的市政基础设施配置模式   我国沿海现代化水平较高的大中型城市，重点是推进实施“优化发展”型模式。“优化发展”型配置模式以生态、集约、科技含量高为主要特点。由高效集约的空间布局模式、多元化的社会融资建设模式和低碳生态的运行管理模式构成，符合未来城市低碳化、集约化发展趋势。   第一，推进高效、集约的空间布局。发达地区城市未来市政基础设施配置的发展方向以优化建设为主，即通过对旧有基础设施改造和新增设施的配置，使市政基础设施体系能够更好的为城市发展服务，集约合理利用城市空间和城市资源。基础设施立体配置模式可能是今后发展的概念模式之一，是未来现代化城市发展的一种趋势，特别是交通网络的布局采用立体配置模式，能够最大限度的节省城市空间，充分利用土地资源，实现集约化、科学化配置［5］。   第二，多元化、社会化的融资建设。未来高配置水平城市的市政基础设施建设主要采用BOT、TOT、BT等融资建设模式。其中BOT可以动员民间资本参与市政基础设施建设，减轻政府财政压力，民间投资者可通过收费获得投资回报。TOT模式集中体现租赁特点，中标者一次性向政府支付租金，政府既回收了设施建设资金，盘活了存量资产，又解决了公用设施的管理和运营问题。这种模式直接租赁、管理现成项目，不需要承担建设期的风险。BT模式适合于缺乏收入补偿机制的设施，例如，实践中的污水管网的建设投资，对建设财力薄弱的地方政府或融资能力强的承包商具有很大的吸引力［6］。   第三，生态化、低碳化的运行管理。市政基础设施不仅要满足城市发展需求，更要实现人与自然、城市与资源环境之间的和谐融合，重点体现在人居环境和交通基础设施建设体系上，使城市向着生态化、低碳化方向发展［7，8］。生态人居环境建设上，运用生态技术，减少利用能耗，建设新能源供给体系，利用太阳能等可再生能源，实现居民区的能源使用生态化;广泛布局中水和雨水的回收利用设施，达到节水的目标，缓解城市普遍缺水的重大环境压力。低碳交通体系建设上，体系应逐渐形成以常规公交为主体、以快速公共交通和轨道交通为辅助、出租车为补充的公共交通体系，实现与自行车“双零换乘”相结合的绿色交通。城区内为片区之间及与外围邻近地区提供公交快速出行服务，公交系统服务覆盖80%人口。城市内部道路交通大力提倡积极发展清洁型电动汽车，以公共交通运输为主，建成无污染、高效节能、快速便捷的城市公共交通体系，建立公交与自行车之间实现零换乘，打造网络化快速顺畅绿色交通体系。道路施工管理过程中，使用先进的工程技术，实现节能节材，严格执行绿色标准，建立低碳、环保、高效的交通基础设施体系［9］。   3.2中等配置水平城市的市政基础设施建设模式   城市经济、社会整体发展水平在全国处于中等位置，正处于经济社会快速发展阶段的大中城市，未来重点实施“适度超前”型市政基础设施配置模式。一方面强调市政基础设施的实用化、适度超前建设，使市政基础设施符合城市整体发展趋势;另一方面强调建设与环保相结合，突出地域特色、促进环境友好。#p#分页标题#e#   第一，适度超前、网络化的空间布局。具有中等市政基础设施配置水平的城市，未来应以适度超前为原则扩大基础设施和公共服务设施建设，大力推进市政基础设施的建设和配置。适度超前是快速城市化地区的公共设施配置理念，在市政基础设施建设过程中，必须形成跨区域的互动协调机制，同区域各相邻城市之间经济、社会联系紧密。临近城市的公共设施体系应相互连通，互为补充，实现网络化空间布局。促进城市之间的交流与合作，弥补城市过渡地带的公共服务水平，推动区域经济一体化协同发展［10］。   第二，经营城市、市场为主的融资建设。中配置水平城市市政基础设施应该充分发挥经营城市的融资方案，以城市资产来吸引投资提高资源利用。以市场为主体，政府为引导，采用股权、产权转让等激励方法，不断吸引外来资本，投资于市政基础设施建设，推动城市发展是这类城市市政基础设施建设中重点工作。例如，BOO模式适合于收益稳定，需要给投资人提供更多财务激励的新项目，要求政府对这些设施的运营服务质量易于监管。   3.3初级配置水平城市的市政基础设施配置模式城市经济、社会整体发展水平处于起步发展阶段的中小城市，重点实施“快速发展”型配置模式。主要方向是快速发展、积极建设，以满足人民日常生产生活需要。   第一，突出“点—轴”扩展式的空间布局。我国中西部地区中小城市市政基础设施系统构建处于初级阶段，应当遵从“点—轴”扩展式的空间布局模式，在区域内经济发展水平相对较高的核心城镇大力推进公共服务设施和交通基础设施，形成区域公共设施体系的重要核心节点。推动区域间的经济要素流动，带动交通沿线经过的低级节点城镇的市政基础设施建设，使公共设施系统沿交通沿线辐射扩展，带动区域整体建设发展。   第二，多渠道、政企结合的融资建设。该融资模式可以充分发挥国家或地方政府部门与其他企业或其他投资者合资建设和经营公用事业项目，具有以下明显优点:一是政府可以融通社会资金，减轻政府财政压力;二是打破了原来的垄断体制;三是非公有资本介入可以提高效率，降低成本。由于政府资金或其他形式资本注入，合营模式可以提高投资者信心，减轻投资者融资和还贷压力。公有资本作为股东，便于政府调控项目服务收费价格。   第三，实用化、清洁化的运行管理模式。初级配置水平城市的市政基础设施配置不能盲目追求大而全，注重实用性，城市市政基础设施首先应该以满足人民群众的日常生活需求为切入点，做好区域间交通设施建设、城市道路建设、城市上下水系统、供气供热系统、城市公交系统、照明系统、公共休闲健身系统等与人民生产、生活息息相关的服务性设施建设［11］。   3.4推进市政基础设施建设过程中的政策取向   第一，创造良好的体制与政策环境。政府重点是建立和完善公平竞争、规范有序的市场体系。针对市政基础设施投资量大的实际，政府应该鼓励民间资本参与建设过程中，特别是要提供良好的服务废止或修改歧视性政策。加大市场监管，严格市场准入，加强公用企业、市政设计、施工、维修养护等企业的资质管理。加快特许经营地方性法规的制定，规范融资行为，完善行业服务质量评价考核标准，建立考核机制，加强监督。   第二，推动建立科学合理的价格调整机制。按照“平均成本+合理利润”的定价原则，合理调整和确定公用事业的产品基准价，实现公用事业福利服务型向经营服务型转变。对纯公益性公用行业，其经营成本和合理回报由政府财政全额拨付给予保障;对提供城市公用服务并向消费者收费的项目，产品价低于基准价的，应按市场化方式运行，逐步调整价格标准;对于主要服务于生产的营业性市政公用行业，应合理计价，实行企业自收自支、自负盈亏。要树立“使用者付费”、“污染者付费”观念，不断调整有关价格和收费标准。   第三，建立市政基础设施建设部门协调机制。一是明确地方人民政府工作职责，中小城市政府需要作好投资来源、绩效评估、维护和管理等工作，主动承担起市场监管和组织协调等方面的管理义务，建立科学长效的管理机制。二是加强基础设施各行业职能部门之间的沟通与协调，健全相关职能部门之间的长效联动工作机制，理顺基础设施管理体制。三是加强市政基础设施规划、建设的统筹，尤其是城市道路、照明、污水处理与中水回用等都与城市生态建设相互联系，生态湿地与污水处理的有机结合等。

一、城镇化建设中投融资面临的问题

（一）城镇化过程中投融资方式的市场化程度低

现行的城镇化投融资体制相对单一，致使融资渠道狭窄，与此同时，城镇化过程中的金融服务也较为薄弱。又由于现行金融服务体系及投融资体制等方面的原因，社会资本和国外资金较难进入到城镇化建设领域。于是出现了融资困难与资金闲臵并存的现象。一方面，社会资本相对充裕，但另一方面又出现部分社会资金找不到可靠投资渠道而低效运作或产生“闲臵”，在准公益性行业和部分经营性行业，社会资本竞争时往往处于不利地位，使得城镇化过程中投融资方式的市场化程度低。

(二)事权与财力的不相匹配，财政运转困难

在目前事权划分的财税管理体制下，地方政府具有较强的融资冲动，又由于预算法的限制，地方政府往往通过设立投融资平台来进行融资。然而，地方政府这个资金使用主体与投融资平台这个债务主体又是脱节的，从而造成了地方政府债务清偿责任不清；同时，由于缺乏稳定的地方税收入，地方政府偿债来源主要依赖土地，容易造成过高的地价和高房价。土地经营权重复抵押等情况时有发生。因此，新型城镇化过程中公共设施建设主要靠政府、靠财政的状况并没有根本打破，城镇化发展的市场化比重过低，市场化融资渠道不畅。由于事权与财力的不相匹配，从而使各级地方政府财政运转困难，导致新型城镇化在公共服务和基础设施建设等方面的资金需要难以得到满足。

(三)城镇化建设中金融政策不足

目前，城镇化建设中金融服务和金融政策难以满足城镇化建设中公共服务、基础设施对资金的需要。同时，传统的城镇化建设中的公共服务、基础设施项目，客观上来讲，其收益也不能调动社会资本的投入积极性，从而难以充分发挥市场机制的决定性作用。以致城镇化过程中融资十分困难，另一方面，金融服务民生，支持公共服务等方面的金融政策不足或缺乏，严重影响了以人为核心的城镇化。解决民生问题既是新型城镇化发展的客观需要。也是我国社会制度的本质要求，随着城镇化的发展，必然要加大对失业、医疗、教育、基本养老等方面所需的资金投入。而目前，金融服务政策的不到位、补偿机制的缺失，严重制约了城镇化过程中经济、社会的协调发展。

1我国电信业监管的现状及其问题

建立起崭新的监管结构。在监管者如何实施监管方面，电信条例设立了经营许可、互联互通、资费听证、资源有偿使用及电信普遍服务等几项监管制度。比如，在互联程序上，首先由互联的双方进行协商，在规定的时间内若未能达成协议，则可以邀请有关方面的专家进行公开论证，并提出互联方案，直到强制实现互联互通。再如由政府直接指导电信业务资费标准的定价，采取听证会形式听取社会各方意见。在电信业务普遍服务方面，规定了监管者采用指定和招标的方式确定电信业务经营者具体承担普遍服务的义务。

不过，在取得上述佳绩的同时，我们也应当看到迄今为止的电信业监管体制存在的许多明显的不足之处：未能突破政资不分。在基础性的电信领域，即便监管者已经同运营企业剪断了产权脐带，但运营企业的资本结构仍保持着高度的国有化性质，除了部分增量资本开始在海外资本市场上融资，存量资本的减持在国内外资本市场上没有任何作为。传统的产权结构和企业治理结构造成的竞争性基础电信市场上的低配置效率和企业内部的低生产效率问题更为严重，至今却未能引起政府领导的足够重视。

此监管者非彼监管者。传统意义上的监管者应当是独立、公正、权威、高效的，并且，法律在给予它相当程度的规章制度和自由裁量权的同时，还从立法、行政和司法监督上，对它的行为设置许多事前程序及事后补救的羁束制度。但工业和信息化部作为电信监管者,目前还很难称得上这样的监管者。首先，它是在原邮电部电信总局的基础上搭建其组织和知识结构的，面对“嫡系”公用网诸多现实及潜在的“专业网”竞争对手，它很难树立起公正、权威和可信的形象。并且，它基本而单一的技术官僚结构，也使它距离一个监管机构还须具备法律、管理、经济等综合性知识结构的目标相差甚远。其次，监管者监管结构的缺陷，给监管者自觉和不自觉地行政违法提供了很好的作案时机。在资费调整、整治宽带网建设，移动执照发放及限制广电网发展等方面所暴露出的问题，都体现出现有监管者的不合格。

听证范围相当有限。目前电信业的听证范围仅仅局限在垄断性价格的确定上，而在垄断竞争格局下意义更为重大的项电信业是我国基础设施产业改革的试验田。这样说的原因大致包括三点：一是随着通信技术（计算机，交换，光纤）的快速发展，全行业自然垄断的神话被彻底打破；二是政府领导人的政策偏好同有着无限发展前景的“专业网”的强烈进入欲望达成了激励交融；三是电信业处在新媒体发展的前沿，成为大众关注的焦点，无可避免的承担起社会各界的讨论与舆论压力。所以，电信行业的改革，无论是同竞争性领域内的国有经济20年的艰难改革相比，还是与其他基础设施行业的缓慢改革相比较，在这几年内取得的成果是值得充分肯定的。

2电信业监管法律问题的解决途径

面对着当今电信业快速发展的现状，由于法律法规的不配套和不对接，已经严重制约了公用事业的尽快发展，所以笔者认为需要采取如下措施：第一，尽快补充和修订能够对电信业改革和发展进行指导的重点法规和办法，如果有关特许经营管理方面的法律规定始终不出台，那么一些企业将会对特许经营的缺少进行利用从而进行不正当竞争的行为，这必然将会造成行业运行无序化的情况。所以，应当尽快进行立法层面的规划及政策研究方面的论证，同时结合国内外的经验，对特许经营方面的项目和管理方法进行完善，尤其是关于资产和管网权属方面，需要采取措施来对各方的利益进行平衡，同时，实行特许经营不是一蹴而就的，还应当进行慎重地考虑，在确定特许经营制度之前还应当建立具有过渡性质的监管体系，比如说参考电信业服务的达标管理办法，从而定立服务的标准，对企业进行奖励和惩处。第二，对电信业法律规定的具体适用加以明确。在各个行业的《管理办法》中都应当对政府监管的具体职权进行明确的规定，同时规定在怠于履行职权的情况下承担责任的相应方式，还需要对企业在生产经营方面的正当性利益和违反违规的惩处方式进行规定，明确消费者享有的权利以及在面对权利损伤时所采取的救济途径。第三，对现存法律规定加以整合，将行业的法规进行系统化处理。在不违反国家有关法律法规的基础上，并集合立法精神，探索公电信业监管法规体系，尽力填补眼前的立法空白，再待时机成熟时再进行调整和修改。比如说根据南京市的实际情形，应当重点开展如下几种立法工作。首先要开展的工作为制定统一全局性的《南京市公用事业行业监督管理办法》、其次，对电信业监管的目标，监管主体及其责任、监管和服务对象的权利义务、监管方式与条件等加以进一步规定，为各行业建立监管体系确定统一的法律框架，从而避免行业间的监管矛盾。

【摘要】为提高建筑企业安全生产水平，规范建筑企业安全管理行为，降低建筑企业安全生产风险，文章以建筑行业的企业特征为出发点，对建筑安全生产标准化进行了研究，研究归纳了基于企业特征的建筑安全生产标准化手册的编制原则，并以重庆公用事业建设有限公司的安全生产标准化手册为例，验证了编制原则的可行性。基于企业特征的建筑安全生产标准化的研究，能够有效地贴合企业自身特点，指导企业安全生产标准化手册的编制与实施，实现建筑生产活动的安全有序。

【关键词】建筑行业;企业特征;安全生产标准化;编制原则

0.引言

我国的建筑安全生产标准化于20世纪80年代开始发展［1］，是建筑行业发展的新要求，同时也是迈向现代化管理的一大步。建筑安全生产标准化能够明确参建过程各方主体的职责，规范各方管理行为，以具体的行为要求，为建设工程领域的各个企业树立了目标。以房屋市政工程为例，目前现行的《房屋市政工程安全生产标准化指导图册》于2019年发布，该手册共五个部分，分别为安全管理行为标准化、房建工程安全生产标准化、市政工程安全生产标准化、特殊自然条件应对措施、智慧工地推广。较为全面地对房屋市政工程中所涉及到的各项活动都提出了标准化要求，为建设、勘察、设计、施工、监理等各方的标准化建设提供了参考借鉴。企业特征是一个企业区别于其它企业的基本特点，是企业特异性的根本来源［2］。企业特征受企业的从业领域、组织形式、地域文化、经济效益、经营范围等因素的影响，不同企业之间具有明显的特异性［3］。由于不同建筑企业之间存在不同的企业特征，导致企业对于标准化手册的理解和侧重点并不相同，因此需要在标准化图册的基础之上，按照企业自身的特性，对其进行细化、补充和延伸，以制定符合本企业的建筑安全生产标准化手册，指导建筑企业的安全生产。

1.基于企业特征的安全生产标准化手册编制原则

企业特征是一个企业的浓缩和抽象化体现，若要编制一套能够适用于企业自身的标准化手册，则必须以企业特征为基础，以企业类别为出发点，以企业经营范围为编制范围，以企业特点为补充，其具体的编制流程如图1所示。

1.1以企业类别为出发点

为促进金融服务民生，保障银行卡应用安全，推动银行卡产业的升级和可持续发展，人民银行决定在“十二五”期间全面推进金融IC卡应用，于2011年初全面开展工作。人民银行淮北市中心支行随即在辖区内展开宣传，组织各相关单位落实各项任务，积极扩展金融IC卡在公共服务领域的应用，将城市一卡通的项目建设列入了淮北市政府的议事日程。7月份，淮北市政府下发《淮北市政府办公室关于印发淮北城市一卡通实施方案的通知》，这标志着淮北市城市一卡通建设经过酝酿筹备，已正式进入贯彻落实阶段。文件指出，为促进金融服务民生，优化电子商务环境，提高银行卡在公共服务领域的拓展能力，淮北市力争用3年时间，分3个阶段，全力打造金融IC卡在公共服务领域的应用；至2014年，发行符合金融标准的城市一卡通30万张，新增便民交费终端2500台缴费终端，打造技术先进、功能完善、服务优质的缴费便民平台，使之满足市民的各类缴费需求。   一、工作进程为保证淮北城市一卡通工程顺利开展，整个工程计划3年完成，分3个阶段进行。   第一阶段：在市区传统金融支付领域，以及水、电、气、通信、有线电视等公共事业缴费领域推广使用城市一卡通。第二阶段：在全市传统银行卡支付领域全面受理一卡通，公交、出租车行业全面受理一卡通，实现一卡通在学校和大型企业的应用。第三阶段：将一卡通小额支付功能推广到各行各业，在政策和条件允许的情况下，争取实现医保、社保、公积金等与一卡通整合使用，全面实现城市一卡通。   目前，按照淮北城市一卡通工程工作分工要求，第一阶段淮北市一卡通工程正紧锣密鼓地开展，淮北市政府金融办、中国人民银行淮北市中心支行、中国银联安徽分公司及相关行业管理部门、公用事业单位、各银行业金融机构正在有条不紊地开展各项工作。   至2011年8月底，淮北城市一卡通项目完成的主要工作包括：在充分调研和听取各方意见的基础上，制订了淮北市城市一卡通实施方案；经淮北市政府采购招投标中心公开招标，确定淮北城市一卡通工程卡片发行合作银行，最终中国工商银行淮北分行、中国农业银行淮北分行、中国银行淮北分行、中国建设银行淮北分行和淮北市徽商银行五家金融机构为第一阶段城市一卡通发卡银行。中国人民银行淮北市中心支行加强了全市直联POS自测工作的督促与统计，所有发卡银行的直联POS于6月底全部通过金融IC卡测试；中国工商银行淮北市分行等五家发卡机构上报非接改造商户名单，安徽银联投入一定的资金，中国人民银行淮北市中心支行及时督促发卡银行非接POS改造；引入第三方收单机构上海卡友信息服务有限公司，并与淮北市政府、安徽银行分公司签订三方合作协议，落实便民终端的设备布放；制订发行淮北“城市一卡通”具体标准，包括发卡标准必须符合《中国金融集成电路（IC）卡规范（V2.0）》PBOC2.0标准的银行联名卡、城市一卡通卡样等；淮北市政府与中国工商银行淮北市分行等五家发卡机构签订合作协议书，本着“友好合作、共进双赢”原则，共同推动城市一卡通发展；完成城市一卡宣传方案初稿等。   二、工作思路   淮北城市一卡通第一张卡片在2011年9月底和市民见面。淮北城市一卡通的建成，无疑在加速淮北市信息化建设、提高淮北市城市品味、进一步方便市民生活方面发挥重要的作用。淮北城市一卡通的建设遵循了如下工作思路。   （一）实施城市一卡通的基础环境已经具备   从金融IC卡构建标准看，具有中国特色的金融IC卡标准已经形成。1997年，《中国金融集成电路（IC）卡规范（1.0）》的颁布规范了IC卡电子钱包电子存折交易，标志着中国金融智能卡时代的开始。2005年，中国人民银行组织制定了《中国金融集成电路（IC）卡规范（2.0）》，为我国IC卡与世界IC卡规范的通用发展奠定了基础。《中国金融集成电路（IC）卡规范》（2010版）的颁布，体现了我国金融IC卡标准化建设的最新进展，为我国金融IC卡产业的健康发展奠定了坚实的基础。金融IC卡标准的制订和完善，为我国个人支付产业的长远、稳定发展奠定了坚实基础。从金融IC卡的推进进度看，新布放的终端能够受理金融IC卡，而旧有的联网通用终端都在改造之中。《中国人民银行关于推进金融IC卡应用工作的意见》（银发[2011]64号）明确提出了金融IC卡受理环境进度表，切实保障联网通用，并注重技术创新和业务创新，在公共服务领域加强开展多应用。淮北城市一卡通就是符合《中国金融集成电路（IC）卡规范（V2.0）》PBOC2.0标准的银行联名卡，参与发卡银行具备人民银行批准的金融IC卡（PBOC2.0标准）发卡资质。淮北市全部直联POS已能受理金融IC卡，间联POS改造业已基本完成，非接改造商户POS正在开展中，这些都为淮北城市一卡通搭建了良好的服务平台。   （二）将城市一卡通作为重大民生工程来建设   为提升城市信息化水平，关注民生，有效解决“缴费难”问题，许多地方政府把城市“一卡通”工程作为建设节约型、创新型、效能型社会的工作重点与亮点。近年来淮北市经济快速发展，人们生活水平得到很大提高。但是，与市民生活息息相关的水、电、煤、电信、有线电视、交通等费用交纳还要尽快统筹，解决缴费网点不便利、缴费时间不灵活、缴费渠道单一等诸多问题。目前，国内一些城市已经发行了城市一卡通，并产生了良好的社会效应和经济效益。建设淮北城市一卡通工程，不仅对加速淮北市现代化都市建设、改善投资环境具有十分重要的意义，也是金融服务民生的一项便民工程。淮北市政府紧紧抓住金融IC卡在公共应用领域的发展机遇，依托城市一卡通平台，应用于公共事业交费、公交、购物、餐饮娱乐等城市居民日常生活的小额消费领域，该项目不仅仅是一项“民生工程”，更是一项“民心工程”。   （三）政府主导作用突出   淮北市城市一卡通由市政府牵头，成立淮北城市一卡通工程工作领导小组。市政府常务副市长担任工程工作领导小组组长，相关副市长任副组长，市金融办、市发改委、人民银行淮北市中心支行、安徽银联相城市交通：公交、地铁、轻轨、轮渡、出租等收费城市公用事业：水、电、气、路桥、停车场等收费金融应用：圈存、圈提、消费、取现、转账和EMV应用等社保应用企业、小区、学校：交费、门禁、停车场、巡更、校园卡等电信、小额消费：交费、会员积分管理，公用电话，旅游消费等关负责人及相关行业管理部门和公用事业单位、各银行业金融机构相关负责人为领导小组成员。领导小组下设办公室，办公室设在市政府金融办，负责一卡通工程具体工作的协调和推进。公共服务中的金融应用潜力巨大，需要切实推动金融IC卡在公共服务领域应用的资源共享与协调发展。在淮北城市一卡通第一阶段建设过程中，淮北市政府充分发挥了统筹、协调和引导作用，多次召开了由人民银行淮北市中心支行、安徽银联、各发卡银行、公共事业单位、第三方收单机构共同参与的相关会议，部署、协调一卡通工作。#p#分页标题#e#   （四）人民银行积极发挥协调督导作用   人民银行淮北市中心支行作为一卡通工程项目领导小组成员，自始至终都参与了该项目的建设。从一卡通方案的制订，到目前正在实施的一卡通工程，淮北市中心支行依据中国人民银行总行关于推进金融IC卡应用工作意见的要求，加强一卡通应用指导、协调和管理，把人民银行关于金融IC卡推进的各阶段工作任务和时限要求贯穿于城市一卡通的建设和实施方案中，使该项目建设在国家的产业政策框架内。例如：做好淮北市各发卡金融机构直联POS自测工作的督促与统计工作，要求发卡银行及时上报商户POS非接改造数量，做好设备改造，使在小额支付环境中布放的联网通用终端同时具备受理接触式和非接触式金融IC卡的能力。人民银行淮北市中心支行在一卡通项目的主要职责是：负责本项目的业务管理、指导及支付方面的协调工作，制定相关管理办法和业务指导意见。   （五）均衡各方面利益   淮北城市一卡通是一项涉及民生的系统工程，需要安徽银联、发卡银行、公共事业单位、收单机构等众多部门的参与，这其中也涉及项目资金投入和利润分成问题。淮北市一卡通领导小组在征求各方意见的基础上，按照“谁出资谁受益”的市场机制，明确各方职责，共同稳步推进一卡通工作，本着“友好合作、共进双赢”原则，将一卡通项目投入、收益分配明确写入合作协议中。   （六）积极吸收第三方收单机构参与   为保证淮北市城市一卡通工程的顺利进行，城市一卡通项目引入第三方收单机构上海卡友信息服务有限公司，按照“谁收单、谁投入”原则进行设备投入，上海卡友信息服务有限公司负责便民终端的设备布放，有利于加快淮北城市一卡通的工作进度。   （七）重视一卡通的宣传工作   淮北城市一卡通属于金融IC卡范畴，处于银行卡产业中发展的前沿领域，具有较高科技含量，并且与传统磁条银行卡相比，在受理、使用环节上存在一定的差异，因此普通市民在认识、接受和主动使用城市一卡通方面需要一定的过程。为有效推广城市一卡通项目，人民银行淮北市中心支行需要在营销宣传方面加大工作力度，大力宣传普及一卡通的优势与方便之处，以加快城市一卡通的普及速度，逐步提高城市一卡通的使用率。   淮北城市一卡通宣传活动形式包括：淮北城市一卡通发卡启动仪式；安徽省、淮北市主流媒体系列宣传活动；淮北城市一卡通营销活动。第一阶段投入宣传费用100万元，后期投入55万元，力争让广大市民以最快的速度接受并享受一卡通带来的便利。   目前，淮北城市一卡通的各项建设工作正在稳步推进，城市一卡通的建设离不开国家和人民银行政策的支持。抓住机遇，搭上人民银行推进金融IC卡应用的快车，促进金融IC卡在淮北市公共服务领域的应用，普及“一卡多用”功能。便民惠民已经成为淮北市政府和金融业的共识，以推动城市一卡通为抓手，推进辖内金融IC卡应用也成为了人行淮北市中支的工作思路。有了共同的目标和国家产业政策的支持，淮北城市一卡通建设将按照“政府引导、市场运作、统一标准、鼓励创新”的原则，实现安全、健康发展。