公共行政伦理范例

内容提要

行政文化是公共行政的核心要素，是引领公共行政走向现代化的重要载体。随着国家治理现代化的逐步推进，我国公共行政过程中“超越式”政绩文化、“潜规则”文化等现象严重影响国家治理效率与效能，削弱法制政府公信力，腐蚀执政党的合法性根基，亟需优化政治生态，构建新型行政文化。因此，在国家治理体系现代化的价值引领下，当代行政文化建设必须实现多层面的转型，这种转型的成功不但依托于法治权威，更依赖于公共行政中官员行政伦理的养成。新常态下行政文化建设的建构，必须依赖于三个路径:公职人员个体层面的官员行政美德日常养成、公共决策政府层面的政绩公平观重构、国家治理法治思维内生体系的建构。

关键词

新常态；行政文化建设；反思；重构

近年来，随着公共行政责任与使命的变迁，行政文化在内涵和外延上有了一定程度的衍生。简言之，行政文化是指公共行政机构及其成员共同遵守的一套公共价值理念与制度规范，主要包含行政精神文化、行政制度文化、行政行为文化的结构体系，是政治生态系统的重要组成部分。行政文化贯穿整个公共行政活动过程，其理念外显于公共行政的制度规约与公职人员履职美德中，隐含于行政人员的价值取向与职业行为中，对国家政治生态建设具有潜移默化的影响。行政文化不但深刻地影响着行政机构功能的发挥，影响着党和政府的公信力，而且深刻影响社会公众对国家的认同。行政文化构建逻辑起点始于人的改变，继而进行制度设计，形成公共行政者的法律思维，使之成为行政人员内心尊崇的伦理性纲领。新常态下，我国亟需改善行政作风、净化行政风气，行政文化建设的重要性日益凸显。因此，反思中国传统行政文化，重构现代思维的行政文化对今后国家治理具有极其强烈的现实价值。

一、关于行政文化的研究进展

行政文化是最早发端于西方公共行政学，历经多次公共管理变迁而形成的一种文化模式。国外学者从“文化与行为”“行政伦理”“全球化、治理与行政文化”“行政文化与公民社会建构”“诠释行政文化”等方面对行政文化及其价值进行了界定与方法建构。①现代化进程中发达国家掀起新公共管理运动的高潮，注重公共行政文化的研究，尤其对公共权力进行了制度上的规约，形成了发达国家效率与公平并举的行政文化。国内比较系统研究行政文化是在改革开放初期，学术著作中最早涉及“行政文化”“国家安全行政文化”的概念。①随着我国行政体制改革的进一步深化，国内学者从多个视角对行政文化进行了诠释。一是对“行政文化的概念”进行多层面的界定;②二是阐释行政文化对“公共行政的影响”;③三是分析“评介传统行政文化”的优势与弊端;④四是提出行政文化建设的“多重举措”。⑤从以上国内外研究状况看，关于行政文化研究呈现理论上的“行政的文化特性”和实践中的“行政组织及其成员的行为方式”的多维视角。通过梳理文献可以看出，行政文化的研究是基于全球治理现代化背景下，对政府、公职人员关于制度、理念方面进行的扩展。有些研究已经走出表层性文化的描述，走进公共行政生活并触及国家政治生活最为核心的权力与权利层。另外，行政文化的产生具有历史实践性，“发展中国家在现代国家的建构和发展过程中，人们开始追问未能成功学习先进国家行政制度的缘由，并将现代化等遭遇挫折或失败的原因归结为是由于本国(即发展中国家)自身的历史或传统等文化因素所造成的。”⑥新型行政文化的建立离不开传统行政文化的滋养，但更应审慎甄别传统行政文化的负作用。中国传统行政文化产生于当时代的政治、经济和文化之中，形成了适应于当时的行政价值取向，有其存在的合理性。但随着民主社会的推进，传统行政文化中的部分主张已不适应国家治理现代化的需要。传统行政文化奉行的仁政、民本思想，是基于维护当时统治阶级的秩序稳定而建构的，而非真正意义上的民本;传统行政文化提倡的加强道德修养思想，部分思想是基于人治而非法治;传统行政文化强调权力至上和等级制度，是基于政权世袭，而非制度建构。传统行政文化中的差序格局、等级制，皇权权术文化的继承性，传统文化奉行的中庸之道等都对构建新型行政文化带来消极的影响。对于中国而言要在新常态下，建设有限政府、廉洁政府，理应实现行政文化的转型。在公共行政过程中无论政府还是公职人员，都会产生文化与角色冲突，角色的偏好必然影响服务效能。因此，建构新常态的行政文化能够规避行政角色偏离的风险，提高行政效能具有较强的实际价值。

作者：陈建平 单位：福建农林大学经济与管理学院

一、引言

政府在构建和谐社会的过程中扮演着一个十分重要的角色,政府能力的高低在相当程度上决定了社会的和谐程度。正如世行发展报告中指出的那样,没有一个有效的政府,不论是经济的还是社会的可持续发展都是不可能实现的[1]。历史实践证明,构建和谐社会离不开政府的作用;问题不在于取消行政管理,而在于改善行政管理。在现代社会,行政管理越来越表现为公共性,成为公共行政。行政管理是政府作为公共权力机构整合社会资源、满足社会公共需要、实现公共利益、处理公共事务而进行的社会管理活动,也是制定和实施公共政策、组织、协调、控制等一系列管理活动的总和[2]。这充分表明,政府在构建和谐社会的过程中仍发挥着主导作用,和谐社会的建构不能离开行政管理。因此,在构建和谐社会的进程中必须加强政府各方面的能力建设,不断提升自身的社会政策能力包括科学制定与有效执行公共政策的能力,社会利益的整合与平衡能力,公共危机的防范与控制能力,依法行政与公共服务能力以及公共管理创新能力等,这些对于满足社会需求、协调利益关系,缓解社会矛盾,维护社会稳定,促进社会和谐都具有十分重要的意义。怎样建设、如何建设好和谐社会既是对政府善政能力的一种考验也是对政府行政能否达致善治效果的考量标准。但是,政府发挥这种主导作用须臾离不开行政生态环境的支持,离开了行政生态环境的支持,政府的这种主导作用很可能会被遮蔽或削弱。只有在一个相对和谐的行政生态环境中,政府构建和谐社会的主导作用才能得到充分的发挥,同时创建一个和谐的行政生态环境本身就是构建和谐社会题中应有之义。

二、构建和谐社会理念的提出——基于行政生态问题的一种回应

20世纪60年代以来,西方行政学界开始摆脱就行政话行政的“隧道视野式”的研究路径,尝试从生态学的新视野来研究行政行为与其周围环境的关系。行政生态学的理论先驱是美国学者约翰•M•高斯(JohnM•Gaus),他正式把“生态学”一词引入行政学研究领域;而理论集大成者则是另一位美国著名行政学家弗雷德•W•里格斯(FredW•Riggs),他运用生态学的理论与方法来研究行政现象,即从公共行政的社会环境、文化背景、意识形态等外部关系上着手,去分析一个社会的行政制度和行政行为。里格斯教授从横向维度对行政生态要素进行分析时指出,影响一个国家行政的生态要素是多种多样的,其中最主要的生态要素有五种,即:经济要素、社会要素、沟通网、符号系统以及政治构架[3]。这些要素之间不是互相孤立的而是交叉作用、相互影响的,因此在实际考察中,既要注意到各个因素的独特性,又要注意到彼此之间的互动性。

国内学者王沪宁教授也指出,综观行政生态学之要旨,在于把行政系统视为一有机体,有机体在生活过程中要受到生态环境的各种条件的制约和影响[4]27-28。行政生态学以其宏阔的视野为行政管理研究提供了新的理论框架,为在复杂的政治、经济、社会文化背景下探索行政管理规律提供了新的方法,从行政生态学的视角来探讨和谐社会的建构问题,无疑也具有极强的理论和实践意义。本文的目的就是从系统论的角度入手,考察行政体系内部各要素以及行政体系与其相关政治圈、经济圈、社会文化圈的互动与博弈及其对建构和谐社会的影响。

著名的政治学家亨廷顿关于现代化引起不稳定,现代化伴随着风险的观点已经得到了许多国家经济社会发展的验证。即在现代化起飞的时期(从农业社会向工业社会过渡时期),是进入社会结构错动、社会问题增多、社会秩序失范、社会风险易发的时期[5]。根据国际经验,人均GDP达到1000美元~3000美元时,社会就进入一个多事之秋,各种矛盾都会凸现出来。处于这一时期的发展中国家,如果能够处理好各种社会经济关系就可能进入“黄金发展时期”;相反,如果处理不当则可能造成经济社会发展脱节,各种社会差距拉大,矛盾加剧,甚至出现社会动荡和倒退,就是所谓的“拉美现象”。目前,我国人均GDP已经超过1000美元,人民生活总体上达到了小康,但在鸣奏社会发展进步主旋律的同时也凸现出诸多不和谐的杂音:环顾国内,改革发展处在关键时期,社会利益关系更为复杂,新情况新问题层出不穷,诸如贫富分化、恣意行政、劳资冲突、三农困境、生产事故、生态问题、新型传染病等一系列突出的社会矛盾、社会问题是实现和谐行政、构建和谐社会亟待解决的问题;放眼全球,国际局势发生新的深刻变化,世界多极化趋势在曲折中发展,世界主要力量的分化与利益调整对我国的影响不可低估,经济全球化带来的挑战与风险以及不同文化背景下的价值观念的碰撞诸如恐怖主义、战争威胁等等都影响着社会的和谐状况。而以上这些社会矛盾、社会问题,可以说都与政府有着直接或间接的关系,同时也构成了当前政府行政管理重要的外部宏观环境,不仅涉及到了政治、经济、社会文化等各方面的因素,也有自然、人文、国内、国际环境方面的因素。和谐社会理念的提出正是对上述行政生态问题的一种回应。

作者：齐燕 单位：洛阳师范学院管

行政文化的内涵,有广义和狭义的不同界定。就广义而言,行政文化是指行政意识形态,以及与之相适应的行政制度和组织机构。从狭义来说,行政文化仅指行政意识形态,即在行政实践活动基础上形成的,直接反映行政活动与行政关系的各种心理现象、道德现象和精神活动状态。[1]行政文化为行政管理的发展提供了深层的精神来源,是行政管理的软件要素,对行政发展具有最深刻且最持久的影响,被称为行政管理的灵魂。如何汲取中国传统行政文化中的精华,扬弃糟粕,同时借鉴西方行政文化的合理之处,实现传统行政文化的重构,建立先进的中国行政文化,是我们面临的重要任务。

一、中国传统行政文化的利弊分析

行政文化具有继承性和连续性。新的行政文化总是在批判继承传统文化的基础上形成和发展起来的。与西方国家,尤其是英美等发达国家相比,中国历经了两千多年的封建社会,并孕育出中国特有的行政文化。

(一)传统行政文化的合理性

1.传统行政文化主张德治。受儒家经典思想的影响,中国古代政治领域具有“德治”传统,强调君主及官员的道德水平,倡导爱民恤民、行仁政以利民等思想。因为中国是一个伦理本位的社会,用伦理规范对这个庞大社会体系进行管理和控制的成本较小,因而,“德治”对维护统治、稳定社会起到了至关重要的作用,并在一定程度上保证了普通民众的安居乐业。另外,道德作为行政权力的自我约束机制,对古代官员的廉政建设的确发挥着一定的积极作用。当前,“以德治国”方略与传统的“德治”虽然有着本质的区别,但不能否认,“以德治国”方略在一定程度上吸收借鉴了“德治”思想与传统,强调“官德”建设。

2.传统行政文化注重民本思想。传统行政文化中的民本思想,主要表现在重民、爱民、利民,如“民为贵,社稷次之,君为轻”以及“民为水,君为舟,水能载舟,亦能覆舟”等思想包含独到的治理智慧。民本思想是行政权力合法化的重要手段之一,能够增强民众对政府的认同感,获得其支持。显然,传统民本思想是当代行政所需要的,强调政府及公务人员的服务意识,抛弃“官本位”思想,把公众利益放在首位,关注民生。

作者：完珉 薛蓓蓓 单位：山西大学法学院 中国人民大学法学院

政府在社会生活中的定位变得日趋复杂。20世纪以来,社会和国家生活日益纷繁复杂,公共需求大量增加,政府职能相应急剧扩展,行政权力日益膨胀,行政机关对行政手段不断进行调整,行政契约、行政指导等非强制性的、强调行政主体与相对人之间的互相交流的柔性行政手段以及强调行政服务性的观念应运而生。同时立法由于其自身滞后性的局限,比起行政手段的调整,步伐相对缓慢,因而通过具体的规范对行政的控制也表现出相对的无力。政府的公共行政是否可能借助手段的软化而回避从而逐渐部分脱离法律的控制?随着这样的变迁,行政法调整的范围是应当相应有所扩展,还是需要做出必要的放弃?法律对行政的控制是否需要做到事无巨细?面对这些问题,我们需要重新看待政府的角色定位,从而客观地评估法律对行政活动的影响。角色定位是一个组织在社会生活中的形象表现,政府的角色定位是一个政府通过一系列的理念、行为,在社会大众中树立的特有形象。在这一角色定位的过程中,法律对于行政活动具有无可代替的重要作用。

一政府和行政权力在社会生活中的定位

在中国,宏观调控似乎已经成为政府干预的代名词。其实,宏观调控主要指政府运用经济政策对宏观经济所进行的调节和控制,主要是通过调整政府所掌握的某些经济变量(如财政支出、货币供给等),影响市场经济中各种变量的取值,以影响私人经济部门的运行过程。而政府干预中很大一部分属于微观干预即微观规制领域,即政府直接对私人经济活动做出某种限制性规定,以直接控制私人的各种经济活动。[1]政府规制的部门利益理论主张,政府规制是特殊利益集团的需要,因为有许多理由使它们指望能通过政府行为获得更大的利益,因而特定的结构特征会使一些产业集团热衷寻求政府规制以确保自身优势。据施蒂格勒的说法,规制者会被受规制者(产业)所俘虏,反过来为产业利益服务①。部门利益理论否定了这种假设,强调规制政策实际有可能只满足狭隘的部门利益,还可能使原本打算要弥补的市场缺陷更严重。而且,官僚政治理论的发展也表明,规制政策还可能使社会承受重复损失。[2]新公共管理理论认为:“公共组织和私营组织的管理本质上是相似的”、“管理就是管理…用于组织和激励成员的机制,在公营部门和私营部门都同样适用”。②因此,诸如雇佣、交易成本一类私营组织的通行规则,也同样适用于政府的公共管理。当然这个假设的提出又需要依赖于一定的背景,即政府需要大幅度提高公共管理的绩效,进而要求引入自由市场的竞争运行机制,进一步执行消费者取向政策制度定标准,从而产生令人满意的政府公共管理的绩效。③它的创新在于主张公营部门私有化,强调政府机构对公众所负的责任。但把政府与公众的关系完全等于供方与顾客的市场关系,似乎太过简化。这种理念可能导致政府放弃公共服务职能,逃避提供社会福利的责任;而且对于纯粹公共物品的提供,用“私有化”的概念解释起来也很难做到顺理成章。此外,市场模式亦赋予了现代政府以许多新的内涵。评判一个政府优劣的标准是看政府如何用低成本来提供公共服务,它既强调质量又强调效率。正如新公共管理主义一样,市场模式在实践中也遇到一些麻烦,这样的理念似乎正在制造一种新的“市场神话”因而也受到了批评和质疑。[3]美国学者汉森指出,在“私营部门神话下”的改革可能会陷入迷途。考尼格认为让国家在市场化的名义下模仿市场不仅是多余的,而且有悖功能分化,与现代化的要求背道而驰。[4]正是这些无法精确解释的问题使得这种理论构架在西方各国日趋流行并向一些发展中国家蔓延的同时,也招致许多非难。

现代社会使行政权力的目的不再限于对社会的管理控制,而要求其主动为公众谋福利,由“最好政府最少管理”向“最好政府最好服务”的服务行政、给付行政改变。依法行政不只是依形式上的、静态的法律条文,而是要恪守“活”的法即法的理念(人权、自由、平等、公平、正义等法的精神)。依法行政已演进到法治行政。[5]基于这样的背景,在行政权运行方式的自我扬弃过程中,随着宪政制度驾驭公共权力能力的成熟、非政府组织的成长以及政府公共职能的变迁,基于时势需要,基于正当行政目的的考虑,行政机关对行政手段不断进行调整,行政契约、行政指导等等非强制性的、强调行政主体与相对人之间的互动交流的柔性手段以及强调行政的服务性的观念应运而生。但是总的来看,公共利益至少仍是许多国家政府追求的规制目标,尤其是在中国这样的国家,国家行政组织应成为有能力提供特定社会功能以实现公共利益的组织,公共行政权威的合法性应建立在政府的公共政策能够广泛代表不同公众利益的基础之上,④公共行政应当作为既定宪政秩序下政府治理过程的正当参与。

对公共利益的认识本身出处于不断变化中,行政公开也在这些变迁过程中改变了原来的意义,在传统的以监督政府权力为目的民主价值基础上,其含义又在网络时代获得了增值,即行政公开不仅具有上述民主价值,同时还具有了信息资源共享、降低获得信息的成本的经济价值。这种变化为政府的功能和行政权作用的发挥提出了更细节化的要求,禁止对个人信息的滥用,维护信息的正常流动,免遭不当攻击,保证信息的完整性和准确性,抑制违法信息的传播,保护信息所有人的合法权利以及信息基础设施等,都是政府面临的艰巨挑战。如何在维护信息安全的同时不破坏信息的自由流动,不影响其他的价值追求,会时时困扰各国的立法者。[6]在我们把公法关系亦看做在公法契约前提下,享有国家主权的主体与行政权行使的主体之间,即公众与政府之间,是有所约定的。这个约定的内容就是给后者一定利益的同时使前者获得更大更多的利益。同时,政府对经济事务的管理正在趋于复杂化和扩大化,而现代社会行政机构体系的金字塔结构导致低层行政官员对行政管理事态有更多的接触,他们不仅负责执行政策法律,还提出法律建议与草案,因而往往这些官员的专业经验积累比较深厚,这种特定知识技术和经验是高层官员几乎没有机会获得的,但从两者掌握的决策权来看,却是后者高于前者。基于这样的形势,有的研究者总结了我国行政权力设定的正当性准则应该至少包括服务价值准则、事态轴心准则和民主价值准则[7]。即行政主体在权力行使和义务履行时必须把为公众提供服务作为评价标准。处在中层以下的机构要平衡服从上司和服从管理事态两种需要选择,但正当的伦理评价准则应当是以事态为轴心。行政权如果不受约束就是专制。公民品行和公共利益是公共行政的核心规范标杆;公共行政必须与政治的宪政目标和过程相联系;公共行政必须在宪法架构内且合法。①#p#分页标题#e#

二行政活动与行政法律的衔接

作者：邱飒爽 阳春花 单位：江苏省行政学院

一、与市场经济相契合的和谐社会执政理念的伦理要义

与市场经济相契合的公共行政伦理，作为构建和谐社会执政理念的重要内容，是新时期市场经济条件下，执政党、国家机关及其公务员立党为公、执政为民的伦理追求、伦理规范和伦理品格。同志深刻阐明构建社会主义和谐社会的科学内涵是建设民主法治、公平正义、诚信友爱、充满活力、安定有序、人与自然和谐相处的社会，以鲜活的语言再现了当年马克思关于共产主义“是人和自然之间，人和人之间的矛盾的真正解决”的思想，[’〕表征着我党奠基于科学精神之上的价值目标和伦理追求，昭示着“以人为本”这一与市场经济相契合的和谐社会执政理念的伦理要义。

作为执政伦理要义的以人为本，把“以每个人的全面而自由的发展为基本原则的社会形式”作为发展方向和奋斗目标。〔’」《共产党宣言》指出，“代替那存在着阶级和阶级对立的资产阶级旧社会的，将是这样一个联合体，在那里，每个人的自由发展是一切人的自由发展的条件。”〔’〕可见，马克思主义的以人为本，一方面要求以广大人民群众、以绝大多数社会成员为本。社会主义坚持以人为本的执政价值取向，绝不谋求缺乏公平和正义、少数人剥夺大多数人、靠强权霸气掌控的超稳定和谐社会，而是惠及十几亿人的全面小康社会。另一方面，它要求以无数具体的个体的人为本，协调好社会个体成员之间、个体成员与社会整体之间的利益关系。社会主义坚持以人为本的执政价值取向，不应谋求以牺牲个体的利益来换取抽象的社会和谐，还要避免某些强势成员假借维护整体人的利益之名、行为自己谋利之实，力争充分激发社会主体的活力，建设一个“各尽所能，各得其所”的可持续发展社会。

从理论逻辑角度考察，马克思提出“以每个人的全面而自由的发展为基本原则的社会形式”;邓小平提出“解放生产力，发展生产力，消除剥削，消灭两极分化，最终达到共同富裕”;党的十六大以来提出全面建设小康社会，树立科学发展观，强调“权为民所用，情为民所系，利为民所谋”;最近又强调构建社会主义和谐社会。我们可看出，以人为本是马克思要建设的共产主义社会的基本特点，也是邓小平要建设的社会主义的基本价值取向，更是建设社会主义和谐社会的伦理要义。它是我党在市场经济条件下执政宗旨、目的和价值取向的重要标识。从现实逻辑作考察，在社会主义市场经济发展初期，在取得重大建设成就的同时，也出现了一些不和谐、不稳定、不健康因素。随着改革的深人，人与人、人与自然不和谐的累积效应和加速趋势可能超出政府和民众的预期，民众很容易把对社会不和谐的不满转为对执政者的不满和对公共行政伦理的困惑。因此，坚持马克思主义的发展观，坚持马克思主义的以人为本的人文关怀，对于当今市场经济条件下的中国社会发展具有重要意义，它不仅指明行政主体的伦理追求和活动规范，亦将演绎出与市场经济相契合的社会价值航标和道德规范主流。

二、与市场经济相契合的和谐杜会行政伦理之具体意蕴

建设社会主义和谐社会，突出以人为本，并不意味着对人与人、人与自然之间矛盾的直接否定、剪除或消解，也不能依靠空泛议论和高端说教蒸发矛盾、雾化问题。“共产主义对我们来说不是应当确立的状况，不是现实应当与之相适应的理想。我们所称为共产主义的是那种消灭现存状况的现实的运动。这个运动的条件是由现有的前提产生的。”川应该以马克思主义的科学精神，直面当前社会发展中的矛盾及症结，剖析其表现形态和特殊的制约条件，在社会实践的历史进程中，依托社会运行的客观规律有效控制、协调和解决矛盾，缓解紧张、摩擦和冲突，在动态平衡中求和谐。具体考察现存的不和谐、不健康现象，它们主要属于社会发展和改革中的问题，并且与市场经济和社会发展的高风险期相关。然而，高风险并不意味着必然跌人涡旋中心而不能自拔，一系列社会问题的产生显然与我们对中国市场经济的特殊性重视不足、研究不够，缺乏对于中国社会主义市场经济规律的理性自觉，缺乏与市场经济相契合的公共行政伦理导向，缺乏行政主体从社会和谐发展的系统出发，对经济活动和经济制度的平衡干预以及与之相应的政治保障、思想引导相关。中国的初级社会主义市场经济，不仅在产权结构、分配结构和市场制度等方面具有特殊性，而且在经济活动的环境和条件等方面具有很强的特殊性。今天的中国，自然经济及其制度观念还未退出历史舞台，计划经济及其制度观念的历史惯性仍然变换形态在新旧交替中顽强再现;更加不能忽视的是，在一个约13亿人口、9亿为农村人口、每年新增约1戊旧万劳动力的发展中大国里，市场配置资源必然存在资源短缺和劳动力相对无限供给的矛盾。

摘要：构建公共服务型政府需要良好的行政人格作为精神支撑，良好的行政人格也为服务型政府建设提供了基本保障。官本位思想、多重角色冲突、管理制度缺陷造成当前行政人格存在主动型缺陷与被动型缺陷，可以从自律、他律以及文化熏陶等途径塑造建设公共服务型政府所需要的具有公共性、服务性、法治性、责任性、开放性、务实性等特征的行政人格。

关键词：公共服务型政府 行政人格 公务员

行政人员作为公共服务型政府建设的核心力量，其行政人格对公共服务型政府建设的成败起着至关重要的作用。当前我国社会正处于转型期，我国政府的治理模式也相应的在发生着一场由经济建设型转向公共服务型的治理模式的革命，在这样的公共服务型政府视野下要求行政人格应有的特征就是本文要阐述的中心问题。

一、公共服务型政府与行政人格

20世纪80年代“新公共管理”运动的过程中，西方一些国家首先提出并开始践行“公共服务型政府”理念。这一理念主张政府的存在是为了满足社会的需求，政府应该尽可能地为社会提供满意的公共物品。伴随着中国改革开放的深入，不断融入国际社会，政府的行政管理水平和管理能力遇到了极大的挑战，对公共服务型政府的诉求也越来越强烈，日益突出建构以民为本、为民服务、最小化的民主政府，提供良好的制度供给服务、公共政策服务、公共产品和其他公共服务。

人格一词广泛应用于哲学、伦理学、政治学、法学、社会学、心理学、宗教学、教育学、人类学等各个学科领域，且不同学科从各自的特点出发，对人格都有自己独具特色的理解。在《心理学大词典》(朱智贤主编)中，对人格作了如下解释:“个性(personality),也可以称着人格，是指一个人的整个精神面貌,即具有一定倾向性的心理特征的总和”。行政人格在字面上就是在人格前加上了行政二字，简单理解就是给了它一个范围，是人格体系当中的一种特殊的形式。由于公共行政及其主体的特殊性，作为党政机关和国家公务人员等公共行政主体，在公共事务中区别于其他社会成员的行政人员，行政人格就是其内在的规定性，它是行政人员道德意识的升华，是行政人员把法律、行政道德规范和监督机制积累、沉淀、内化而生成的一种优良素质。在广大公务员中形成普遍的、完美的行政人格是我国行政改革与行政伦理建设的重要目标之一。

二、公共服务型政府要求塑造良好行政人格

一、引言

我国在新时期适时推出了海洋发展战略，制定了海洋事业、海洋人才发展战略规划。为了对接国家海洋发展战略，各高校，特别是海洋类高校，纷纷设立涉海类专业及在其他专业设立海洋通识课程，扩展大学生的海洋视野。国内海洋类高校的学科布局一般都有海洋技术、海洋科学、海洋渔业科学与技术等涉海类专业，另外还有行政管理、农林经济管理、物流管理、工商管理、信息管理等管理类专业。国内海洋类高校的发展定位一般都是国内或国际一流海洋特色大学，打出“海洋特色牌”，以期实现海洋特色定位下的理、工、农、文、经、管、法多学科协调发展的格局。所以，为了适应海洋大开发的新形势及海洋类高校的特色战略定位，在涉海类专业、管理类专业乃至其他相关专业开设《海洋行政管理》通识课程具有重要意义。而欲开出《海洋行政管理》课程，建构该课程的教学内容体系则是其中的重要一环。

二、前期研究综述

通过期刊网以“海洋行政管理”为题名和关键词检索后发现，目前已经发表的论文有60篇左右，研究内容可做如下归纳：一是奠基于其他专业之上的海洋行政管理研究。探索在行政管理专业内开设海洋科技、海洋法、海洋管理等课程，把行政管理专业办成具有“海洋行政管理”特色的专业。二是作为特色研究学科的海洋行政管理研究。探讨海洋行政管理的公共性、外部性、利益主体的多元性特征，并把学科体系归纳为海洋职能、海洋制度、海洋决策、海洋实施、海洋财政、海洋伦理等。梳理现有海洋行政管理学科体系的争论分野，并提出海洋行政管理学理论体系构建原则，如工具性原则、差异性原则、系统化原则、生态化原则，并对学科体系进行宏观架构，探讨其概念、理论基础、管理理念、管理主体、行为工具、管理实践等问题。提出以行政管理理论体系为基础，在适应海洋实践活动规律、海洋行政管理历史经验的基础上，建构海洋行政管理学科体系。三是海洋行政管理体制研究。一些学者在分析了现有海洋行政管理体制弊端的基础上，沿着决策权和执行权相分离的思路，建构了分散管理、统一执法，以及决策部门、执行部门和信息部门相互合作、相互制约的海洋行政管理宏观体制。探讨我国海洋行政管理体制发展历史的路径依赖，职能配置交叉重叠与多头管理等问题及其克服。四是海洋行政管理某一领域的研究。对于海洋石油勘探开发、海洋倾废、海底电缆、管道、海域使用等进行海洋执法监察的研究；提升海洋行政管理促进海洋经济发展的研究；提升地方海域管理水平的研究；海洋行政管理的法制化研究；海洋发展战略的研究。前期学者对于海洋行政管理问题的研究内容非常丰富，视角多元，具有一定的深度和广度。但对于海洋行政管理作为一门课程来看，其内容体系如何建构？其内涵和外延如何界分？遵循怎样的逻辑？这些问题尚无学者研究，本文的研究是对上述问题的解答。尽管如此，学者们的前期研究成果，为本文的研究提供了素材和支撑。

三、研究方法与设计

《海洋行政管理》课程教学内容框架体系的厘定，采用以下研究方法：（1）深度访谈法；（2）文献研究法；（3）比较研究法；（4）头脑风暴法。在研究设计上，由于《海洋行政管理》课程教学针对的对象为管理类和涉海类专业的学生，课程定位为涉海类专业、管理类专业的海洋通识课，在学科归属上又属于管理学科，同时在研究题域上又具有海洋的特殊性，所以在研究设计上必须考虑两个维度，即“管理”的维度和“海洋”的维度。另外，由于海洋行政管理具有公共性，所以还需要考虑一个维度，那就是“公共性”的维度。

四、研究结论

摘要：近年来随着综合国力的发展以及对国家治理能力要求的不断提升，新公共管理作为一种理论亦或实践在国内都倍受推崇，成为公共管理研究领域的热点。尽管新公共管理为政府改革注入了些许活力，但并不是解决所有问题的灵丹妙药，反而无论在理论还是实践层面，都遇到了阻碍。因此，以澳大利亚学者欧文休斯著作的“十二五”国家重点图书出版规划项目、公共行政与公共管理经典译丛、经典教材系列《公共管理导论》书中的部分观点为例，通过对《公共管理导论》部分观点的质疑，从而进一步对新公共管理理论进行批判。

关键词：《公共管理导论》；新公共管理；批判

1对《公共管理导论》的质疑

1．1竞争可以改变垄断，提高行政效率吗？

欧文休斯认为“20世纪后期，传统公共行政不管在理论还是实践上都受到了人们的质疑，公共行政开始向公共管理转变。”作者毫无遮掩的表露，传统公共行政已经成为过去式，并且新公共管理产生的原因是“人们”认为公共行政已经产生了问题，诸如官僚制模式的效果和效率不尽人意、过度管制、糟糕的服务和腐败行为等。具体而言，新公共管理认为政府没有效率也没有动力降低成本的原因之一是缺乏竞争，官僚机构垄断公共产品才无法实现资源的优化配置，需要灵活的市场机制转变。首先，这其实是对官僚制的一种误读，政府没有效率是不是因为缺乏竞争这个还有待考究，但是官僚制模式并不一定会造成政府低效率，反而官僚制合理分工、层级节制、组织管理的非人格化等正是效率的提供者与倡导者。其次，竞争作为新公共管理某些经济学的理论基础，在市场上也许能具有一定成效，但是在公共部门应用上并不一定见得高明，诸如水、电、天然气等公民生存所需，引入竞争机制在某些领域并不见得能让公共利益获得保障。同时，欧文休斯还认为“关注效率已经导致了公共服务缺乏人道的精神。”我们并不认同关注效率会导致公共服务缺乏人道的精神，无论是对政府工作人员还是对大多数公民而言。第一，关注效率不会导致政府工作人员缺乏人道精神的关怀，政府和政府工作人员本身就应该对效率负责，那是他们正当性职权所理所当然承担的职责。第二，关注效率也是大多数公民即人民对美好生活向往的要求之一，没有效率的政府与没有效率的政府工作人员，会造成政府公信力及人民幸福感的降低。

1．2“小政府，大社会”是大势所趋吗？

“市场机制在任何方面都具有无可比拟的优势”。新公共管理认为政府过度管制，缺乏一定的灵活性，改革政府“小政府，大社会”是大势所趋。首先，不谈论点自身的逻辑、术语边界问题，这些论点话语过于绝对，如若真如欧文休斯所述：“无论什么事务都应该更多的利用市场机制”，那么国家、政府的存在其论点中便是没有意义的，只需要市场机制自身运作便可以维持整个社会的运作。而事实恰好相反，一方面市场内部垄断、正负外部性、信息不对称等原因造成市场机制的失灵，是难以靠市场自身革新而解除危机，更多时候需要的是政府纠偏、投资、提供政策来引导市场的运行，在政府、市场的混合作用下达到市场机制运行的稳定有序。另一方面，政府能做到企业无法完成的公共事务，如给予人民幸福感、维护社会安定有序、公共物品的提供、水利发电铁路工程等。市场机制具有一定的优越性，但是这并不能完全否认政府在市场机制当中充当的角色，通过政策调控让市场朝着正确方向更健康的发展是政府服务之一。同时，市场机制也有一定的缺点，这样也需要政府进行市场监管，不得不提的是，市场机制在资本主义国家或者说西方国家是一种资本主义式的精神，这种精神对于培育企业家具有一定的作用，但是用企业家精神来培育政府官员正确与否则有待检验。