公共行政理论范例

一、公共行政管理教学方法理念上的改进和优化

1.教学过程与结果并重

首先在公共行政管理教学的过程中，我们要引入公共行政实践的发展情况，培养学生理论和实践相结合的运用能力，要和实践相结合。其次，注重公共行政管理教学的结果，对于课堂教学结果进行考核和检查，评估实际教学结果是否真的让学生学到了知识以及知识学习的程度，教师的教学方法是否满足学生学习要求等。

2.教学方法整体优化理念

公共行政管理是一个整体，公共行政管理的教学方法也是一个整体，它是由无数教学系统要素所组成，所以我们必须树立公共行政教学方法改进和优化的整体思想观念。一方面，我们要对公共行政管理教学的各个具体方法进行改进和优化；另一方面，我们需要对公共行政管理教学方法进行顶层设计，将各种具有特色的和优势的教学方法进行合理优化组合，促使它们发挥综合性优势。

二、公共行政管理教学方法实践过程的改进和优化

在公共行政管理教学实践中，进行优化教学的方法有很多。为此，笔者结合公共行政管理实践需要，总结出以下几种公共行政管理的教学方法。

作者：庞兰强 单位：苏州大学

一、新公共关系理论

（一）传统官僚制理论的衰落

1、传统公共行政及其理论基础

传统公共行政模式，又被称为官僚制行政，产生于19世纪中期的政府改革运动。1854年的诺思科特——特里维廉报告和1870年的枢密院令，标志着英国“公共服务以功绩制为基础的任命制度的开始和庇护制的逐渐衰落”;[1](p30)1883年的《彭德尔顿法》，使得政治中立的文官制度成为政府的人事管理依据，标志着美国自1829年以来把公职作为战利品酬劳得胜者、政党直接执政的“政党分肥制”的终结。中立化、职业化、公开考试录用、功绩制、常任制的文官制度，既有效地克服了政府系统存在的裙带关系和官场腐败，又能吸纳更多的社会精英以公共职业的方式提供高效率的政府管理和服务；既克服了行政人员与选举官员共进退所导致的政府行为和政策系统的非连续性，也提升了政府以“机会均等”的方式提供社会服务的公共精神。正因为如此，理论界普遍将政务官与事务官加以区分的文官制度看作是现代公共行政产生的标志。在19世纪末，这一模式受到美国伍得罗•威尔逊和德国马克思?韦伯理论的深刻影响。因此，传统国家行政模式又被称为威尔逊——韦伯模式。威尔逊在1887年发表的《行政之研究》一文中，把“政治”与“行政”界定为泾渭分明的两个领域：政治是制定法律和公共政策的过程，包含着民主的种种程序，如意见表达、投票和政党活动等；行政则是详细、系统地执行法律和公共政策的过程，包含着政府机构及其程序；政治的宪政活动为政府行政提供行为限制与秩序，但政府行政以自身的运作规律保持着相对的独立性；古德诺在1900年出版的《政治与行政》一书中，将威尔逊的政治与行政二分法进行了进一步的系统阐述，并认为必须把行政置于政治的控制之下，但政治控制不应超过它用以保证国家意志执行的限度；否则，真正国家意志的自由表达就会发生困难，执行也就没有效率了。在[2](p41)20世纪20年代，随着美国大学中越来越多的开展“为政府服务”的专家培训和科研教育，[3]公共行政开始获得了合法的学术地位，其标志是1926年怀特出版的第一本行政学专著——《行政学导论》。在此著作中，怀特将行政看作是管理和科学命题，认为公共行政自身能够成为一种超越价值的科学，它应当以追求政府活动的经济和效率为目标[4]。如果说，威尔逊对传统公共行政模式的最大贡献，是通过政治与行政二分法界定了现代公共行政的独立领域；那么韦伯的贡献则在于，他提出的官僚制组织理论奠定了现代政府的组织框架和运作机制，从而确立了官僚制在公共行政中的中心地位。韦伯认为，建立在公事公办、非人格化关系结构、层级节制与专业化分工基础上的官僚制，是现代文明和民主体制所内含的维持法律、经济和技术理性的必要条件与组织手段。准确、速度、知识、连续性、灵活、统一、严格服从、摩擦少、成本低、结果的预见性，是严格的官僚制行政的特性，这使得它在技术方面优于所有其它形式的组织。作为工具理性的官僚制，可以确保法律规则以逻辑严密、机械古板的方式应用于实际情景，同时能够保证行政管理的高效率。可见，韦伯从工具理性角度阐述的官僚制组织思想，与政治——行政二分法下执行功能取向的政府行政是高度吻合的。因此，传统的公共行政模式又被人们称为官僚制行政[5]。韦伯认为任何一种合乎需要的统治都有着合理性基础。既然科层制能够稳定地运作，并且呈现出等级制的权力矩阵关系，它必然也是以某种合理性作为其实现前提的。他认为，科层制是特定权力的施用和服从关系的体现。具有特殊内容的命令或全部命令得到特定人群服从的可能性可称为“统治”，此处的统治不包括纯粹暴力的控制，因而统治看来更多地限于自愿的服从。自愿的服从又是以形成个人价值氛围的“信仰体系”为基础的，作为个人，他必得深刻认同信仰体系，才能取得行动的一致性、连续性而不至于导致内心的紧张，并最终获得自愿的服从。韦伯把个人自愿服从的体系视为合理性或合法性体系，从而他对一个体系的认识排除了价值判断。也就是说，合理性并不表现在事实的好坏之分，而是存在于看它是否被人们在信仰上认可，或者说，个人对一种秩序保持了它是一种合法秩序的信念，这就是这个秩序的“正当性”（validity）或它之所以存在的合理性。在正当性信念的支持之下，任何来自权威的命令都会得到个人的遵从，而不论这些命令是否来自统治者个人，或通过契约、协议产生的抽象法律条文、规章等命令形式。这样一个合法性来源或正当性信念可以分为两大类别：一类是主观的正当性，包括情感的正当性（多表现为情绪的接近、亲和）、价值合理性的正当性（相信一个秩序体现了个人的美学、伦理或其他价值）、宗教的正当性（来自于对救赎需要秩序这一看法的认可）；第二类是所谓客观的正当性，包括习惯的正当性（对已经成为过程或重复出现的事实的默认，以及心理学意义上可表述为主要来自于外部压力的从众心理）、法律的正当性（对法律体系无论是出于内心的抑或外在的服从）。在这五种正当性信念的统领、号召或驱使之下，由内心向行动的发展方向又可判明为四种不同的行动类型：（1）情感类型行动（情感的正当性）；（2）价值合理性类型行动（包括价值合理性和宗教合理性正当性）；（3）传统类型行动（习惯的正当性）；（4）目的合理性类型行动（法律的正当性）[6]。

2、传统公共行政模式的基本特征

对传统公共行政模式的认知，理论界的看法大同小异。休斯将传统公共行政模式的特征概括为四个基本方面：（1）政府按照等级制、官僚制原则进行组织，以提供政府机关正常运作的最佳方法；（2）政府一旦介入到某些政策领域内，它就可以通过官僚制组织结构成为商品和服务的直接提供者；（3）政治与行政能够相分离，以确保责任性；（4）认为公共行政是行政管理的一种特殊形式，因此，它需要一种终身制的、能够同样为任何政治领导人服务的职业官僚[1](p2)。传统的公共行政模式被人们看作是一种与西方工业社会的政府管理相适应的实践模式，加拿大学者纳德?萨维称之为“工业社会的政府组织模式”、“19世纪的行政技术”。这种传统的公共行政实践模式有如下四个基本特征：一是政府组织及其结构应根据韦伯的官僚制（科层制）原则建立起来，严格遵守这一原则是政府运作的最佳方式；二是公共物品及服务应由政府机构（官僚机构）来提供，即政府是公共物品的唯一提供者；三是政治（政策制定）与行政（政策执行）分开，并且文官在政治上保持中立，这有助于责任制的落实；四是行政被当作一种特殊的管理形式，必须由终身受雇的职业化的官僚来担任[7]。彼德斯将传统公共行政的信条归结为六个方面：（1）政治中立的公务员制度，即公务员保持价值中立和非政治化；（2）政府部门内部实行层级制和规章制度式的管理；（3）政府内部组织的永久性与稳定性，即公务员终身职业和“社会契约”式的职业保障；（4）制度化的公务员制度，并把它作为一个法人团体进行管理；（5）尽可能做到结果的平等，即提供标准化、无偏私的管理与服务[8]。我国有学者认为，从总体上看，传统公共行政模式具有如下四个基本特征：#p#分页标题#e#

本文作者：胡微微 单位：北京大学政府管理学院

一、（略）

(一)公共行政管理新理念

始于20世纪后半叶的典范革命,从理念着手由倡导调整政府奉行的传统执政理念,转向关注国民利益、社会公平、社会正义,实现由“治政”向“治道”的转变。这些理念主要集中在以下几方面:

第一,主张社会公平与社会正义。这种理念认为,传统的公共行政学注重效率、经济,或许没有错,但过度的倾向是以失去社会公平和社会正义为代价的,这个代价是巨大的。[3]88公共行政的根本目的在于实现社会公平、促进社会公利,效率与经济只是实现公平与公利的有效路径之一,传统的政府公共行政出现了误把手段当目的的错位。“政治中立”并不意味着公务员没有价值立场,相反,公务员需要坚定地站在国民的立场上,实施以公平和正义为价值取向的有效作为。

第二,主张公共行政的“公共”性。弗雷德里克森教授认为,对公共组织效率、效能问题的关注使得人们与公共行政中的“公共性”越走越远,人们在对经济、效能、个人主义、利益最大化的狂热追求中走失,脱离了从属于政治共同体的轨道,也带来了因狭隘地理解“公共”所造成的不幸。弗氏认为公共行政管理者不仅仅是政府雇员,立法者不仅仅为了立法工作而立法,法官也不仅仅为了审讯工作而处理诉讼。[3]18-47政府的行政管理工作必须坚持公共目的,使用公共权力维护和增进公共利益,这是公共行政的本质所在。

第三,主张民主行政。民主行政是20世纪60年代新公共行政运动的核心理念之一,并以此作为新公共行政的“学术识别系统”。他们强调,公共行政中存在公民参与、公共利益和公共价值,而非传统的“价值中立”或“政治中立”。政府公共权力来自于公民授权,需对公民负责,也就意味着公共行政部门并不是处在价值中立位置,而是需要也必须坚定的站到公共利益一边。要实现公共行政的公共利益取向,必须采取公民参与机制,开启民主行政。

作者：楚德江 单位：徐州师范大学管理学院

构建社会主义和谐社会是我党在新时期做出的一项重大战略选择。在2005年2月中央党校举办的省部级主要领导干部提高构建社会主义和谐社会能力专题研讨班上,同志指出:“我们所要建设的社会主义和谐社会,应该是民主法治、公平正义、诚信友爱、充满活力、安定有序、人与自然和谐相处的社会。”[1]在这六项内容中,民主法治体现的是公正的政治秩序,诚信友爱体现的是公正的人际关系,人与自然和谐相处体现的是代际公平,同时,社会公正通过促进经济社会的发展与稳定,也是社会始终充满活力和安定有序的根本保证。可见,构建和谐社会的每一项内容都关涉公平正义。可以说,公平正义是构建和谐社会的核心价值准则,体现了和谐社会的本质特征。正如同志在十七大报告中指出“实现社会公平正义是发展中国特色社会主义的重大任务”,构建和谐社会是全社会共同的事业,更是政府不可推卸的神圣职责。政府只有致力于维护和促进社会公正,公正施政,才能建设公正的社会秩序,进而推进社会主义和谐社会的建设进程。因此,建设一个公正的行政体系是构建和谐社会的内在要求。

一、公正:和谐社会的基石

虽然人们对公正有着不同的理解,但公正始终是人类社会的共同理想。公正包括公平和正义双重内涵。公平意味着存在某种形式的平等,但并不是所有的平等都可以称为公平。在公平一词中,内涵着“公道”、“正当”的思想,也就是说只有合理的平等才可以称为“公平”。正义是与公平密切相联的一个概念,一般而言,公平就意味着正义。只是公平更多地涉及平等,而正义主要与人们的善恶观念相关。比如某种行为促进了人们之间友谊与团结,或者阻止了某类邪恶,我们就会说它是正义的,但这种行为可能并不关涉平等与否的问题。有时候人们倾向于狭义地理解正义的内涵。斯威夫特曾列举了三种不同的正义观念:一是以罗尔斯为代表的作为公平的正义;二是以诺齐克为代表的作为权利的正义;三是大众观点的作为应得的正义。[2]但这三种正义观念都仅仅指分配的正义,其实,正义体现在社会生活的各个方面。和谐社会之所以必须是公正的,不仅仅因为公正本身体现了人类对善的追求,能给人们带来自尊的满足、密切的人际关系和平和的心境,还在于它能促进社会的和平、繁荣与稳定。具体说来,公正对和谐社会的价值主要体现在:

1•社会公正是促进经济长期稳定发展的基本前提。有人认为,不公平的分配将有利于推动经济发展,然而,实际情况恰恰相反,经济和社会不平等实际上是导致国家贫困的一个主要原因。诺贝尔经济学奖获得者阿马蒂亚•森指出:“贫困的概念在本质上就是不平等。”[3]瑞典经济学家冈纳•缪尔达尔指出,“不平等及其加剧的趋势成为对发展的限制与障碍的复合体”[4],“经济和社会不平等不仅是普遍贫困和一个国家很难摆脱贫困的原因,而且同时也是其结果”[5],因此,“更大的平等是让一个国家摆脱贫困的前提条件”。[6]社会公正之所以能够促进经济长期稳定地发展,主要有这样几个方面的原因:首先,公正的社会要求给予每个人基本相同的发展机会,使公民都有机会享受到较好的教育和技能培训,从而有利于社会人力资本的开发。其次,公平的社会要求为社会成员提供公平的竞争环境,而公平竞争有助于个人才能的发挥,从而激发社会活力,提高社会生产的效率和效益。第三,社会公正要求建立公正的分配体制。公正的分配体制把个人收入建立在个人贡献的基础之上,是一种鼓励奉献的分配原则,因此有助于激励个人为社会做出更大的贡献。

2•社会公正是缩小收入差距的重要手段。建立在贡献基础上的分配原则必然导致收入分配上的不均等,但公正的分配原则不仅不会拉大收入差距,而且还是缩小收入差距的重要手段。首先,社会公正要求实现分配的公平。过去我们曾错误地认为平均主义就是公正,但它显然忽视了这样一个问题:财富从何而来?只关注财富的分配,而不关心人们在创造财富过程中的贡献,就会引发另一种形式的不公平,即:创造少量财富的人和没有创造财富的人无偿占有了那些创造大量财富的人的劳动,这是被平均主义所掩盖的一种剥削形式。理论和现实都已证明:平均主义是鼓励懒人的分配方式,它既不公平,又会阻碍社会经济的发展。空想社会主义者傅立叶曾说:“在和谐制度下,任何平均主义都是政治的毒药。”[7]因此,社会公正并不主张收入分配的均等,而主张把收入分配与社会贡献紧密相联。其次,社会公正要求坚持平等分配的底线。个人收入与社会贡献相联系的分配原则可能会导致那些在体力、智力、知识和技能等方面有缺陷的弱者在分配中处于弱势地位,但这些缺陷很可能不是由他本人的选择造成的,而是先天的或者是社会的原因导致的。然而,这种情况并不必然要求回到平均主义的分配原则。公正的社会要求建立基本的底线平等,以便使每位社会成员都能够享有基本的生存权和发展权。第三,公正的社会还要求废除不公平的分配秩序,消除不当得利。收入差距过大的真正原因是对社会资源和机会的占有方面存在着严重的不公平(比如区域优惠政策、行业垄断、就业歧视等)以及大量的非法收益的存在,废除不公平的分配秩序就会大大缩小收入差距。这样,虽然建立在贡献基础上的分配原则会导致一定程度的收入不均等,但建立底线平等和公正的分配秩序等推进社会公正的举措却是缩小收入差距的重要手段,能够有效防止收入差距过大。

3•社会公正是建立人际和谐的首要基础。人际和谐是和谐社会的根基,也是社会和谐的重要体现。公正的社会秩序能够为建立和谐的人际关系奠定基础,“社会和谐意味着社会成员、社会群体之间的友好相处与和平共处,它的基础就是公正———文化公平、经济公平、政治平等和社会公正”。[8]首先,社会公正为人们提供平等交往的平台。在社会交往中,只有人人享有平等的尊严和权利,人们才能真正平等地交往,建立起诚信友爱的人际关系。其次,社会公正为每个人提供了平等的自由发展的空间。社会公正必然要求摒弃人身依附和强制,而倡导个人的自主选择。这时,每个人都有权利选择自己的人生道路,享受自我选择的成功和快乐,同时承担可能面临的风险与失败,而不受他人的肆意干涉。第三,社会公正要求为公众提供了平等的保护,使公民免受不法行为的侵犯。这就为公民之间的社会交往提供一种安全、宽松的环境,同时也会促使人们在相互交往中以诚相待、诚实守信。#p#分页标题#e#

本文作者：秦浩 单位：中共辽宁省委党校公共管理教研部

19世纪的英国政论家白哲特（WalterBagehot）在谈到“民族是什么”时说：“你要是不问，我们都知道它是什么；但要马上对它做出解释或定义，却是不能。”在研究电子政务行政生态学问题时，界定“电子政务行政生态”是逻辑起点，白哲特的话在此同样适用。在书中，作者在承认行政系统是一个“有机体”的前提下，将电子政务视为“处于行政生态系统中的一个开放的子系统”，并将影响一国或一个地区电子政务发展的多种外部因素，统称为“行政环境”。受行政生态学观点的启发，书中将电子政务的行政环境归纳为经济要素、沟通网、创新基础、人力资源四大类。基于此，形成了此书研究的一系列基本假设和逻辑前提，例如，从公共行政学的不同理论出发，可形成不同的公共行政目标，从而可进一步导致不同的电子政务策略；公共行政目标的设立，与不同国家和地区的政务环境相关；不同国家和地区的电子政务策略选择，是它们在不同发展阶段上的特定政务环境的产物；电子政务的策略选择服务于政务目标，同时又影响政务目标的调整和实现。正如作者在文中所申明的，“电子政务研究中，引入行政生态学的理论观点，有助于我们分析电子政务与其特定环境的关系，从而揭示不同国家和地区电子政务目标和策略的有效性……只有系统的研究，才有助于形成系统的认识”。这也是该书的核心观点之一。

第一个创新是该书在电子政务基础理论研究上的创新。目前，关于电子政务“三分电子、七分政务”的观点已基本形成共识。电子政务不是纯技术项目，它本质上是引领变革的政务活动。因此，对于电子政务的基础理论研究，不能仅仅停留在信息技术层面，更重要的是从公共行政学的学科角度进行分析。该书在完成把行政生态学引入电子政务的理论铺垫之后，主要通过对电子政务不同基础策略的分析，探究其更深层次的公共行政理论依据，包括：韦伯的科层官僚制理论，以公共选择学派为代表的、侧重研究政府职能转变的公共选择理论，以新公共管理学派为代表的侧重研究通过流程再造重塑政府的新公共管理理论，以治理学派为代表的、侧重研究“第三条道路”的新公共行政理论以及面向未来的后现代公共行政理论。值得肯定的是，该书在介绍和分析上述理论时并不是简单地罗列或堆砌，而是以其产生的背景和行政生态作为切入点，结合相对应的电子政务策略和案例分析，通过对各种公共行政理论和电子政务理论成果的大跨度吸收，旨在增强每一种理论对电子政务的解释力。用作者的话说，“我们关注的重点，其实并非这些理论本身，而是着力探究这些理论与相应电子政务策略之间的逻辑联系。”如果说第一个创新是理论层面的话，那么第二个创新则侧重于实证和应用。

该书针对现有电子政务评估结构设计中存在的问题和不足，开发出了一套可用于实证研究的可操作的电子政务测评的方法——“电子政务行政生态学指数（EGAEI）”法。EGAEI法通过就绪与能力评价、环境评价、绩效评价、用户评价四个方面的评价，实现对影响电子政务发展环境因素的辨识和统计分析，进而形成电子政务发展与行政生态环境之间关系的系统性认识。值得一提的是，该方法强调在政府端和用户端进行电子政务实施与应用的调研和测评，这与国际著名的电子政务评估机构埃森哲的做法不谋而合，是目前国内外采用这种先进做法为数不多的范例之一。值得称道的是，在兼顾测评方法理论完备性的基础上，作者还通过数据采集、样本分析、问卷调查、知识挖掘等途径实测证明了EGAEI法的实际可操作性。研究结果表明，一个国家的行政环境与其电子政务的发展呈正相关关系。其中，经济要素作为行政环境的首要环境因素，对电子政务的发展阶段水平具有决定性影响，其他要素的作用方式和配合程度，也会产生重要的影响。这一研究结论的价值在于，有助于各国电子政务行政生态策略的横向比较，并根据行政生态条件的不同，明晰电子政务的发展定位，正确处理政策与环境的适应关系。

电子政务发展的阶段与策略问题是电子政务研究无法回避的核心问题，国内外已有相当多的研究成果，预留的探索空间似乎不大。而事实上，由于这一问题本身的系统性、复杂性和多样性，客观上也为作者另辟蹊径从行政生态学的角度进行深化研究提供了可能。该书跳出了以往对电子政务发展阶段和发展策略问题单独研究的思维定式，将二者有机结合起来，提出了“电子政务的阶段策略选择”这一命题，足见作者对于电子政务长远目标与阶段目标的差别有着清醒的认识，从而通过电子政务本身的复杂性和高难度、各种条件和资源的制约、技术进步的不确定性使然三个方面的分析，论证了电子政务由易到难、分阶段推进的必然性和必要性，提出制定阶段策略的原则是要保证其与行政环境实现高度统一，阶段与策略相互对位。

基于不同公共行政学基础理论之上的不同政务目标，该书建构了电子政务发展推动“政务变革”的五阶段模型，并梳理出对之相匹配的五种依次展开和递进的阶段性策略，即：技术应用型电子政务策略、管理信息化型电子政务策略、扁平服务型电子政务策略、电子民主型电子政务策略和全面响应型电子政务策略。可以肯定的是，这一划分方法基本代表了电子政务完整概念的不同环节，充分考虑到不同行政环境下的制约条件和影响因素，为化解电子政务能力与应用与绩效之间的矛盾提供了有效依据，也为电子政务建设和发展提供了可靠的参考坐标系。该书的第二个探索是对当前一些主流观点的再思考。这种再思考并不是盲目地挑战常识和权威。况且，对于一个发展中的学科而言，本身也并不存在终极真理或绝对权威。作者是通过自己的独立思考和具洞察力的思维对一些问题提出质疑乃至提出自己的观点，这本身即充分显示了电子政务学科发展的生命力所在。由于这类探索散见于著作中，不可能一一列举，在此仅以政务流程再造为例具体说明。主流观点认为，电子政务建设需要通过对传统政府的职能转变与流程再造来实现，需要对传统政务流程进行梳理、规范和再设计。书中对这一观点持反对态度，认为“以流程再造为核心的电子政务，本质上是工业化完成阶段后的电子政务”，对于发展中国家而言，尤其不应贸然进行政务流程再造。很显然，对于包括中国在内的工业化仍未完成的国家而言，发展电子政务的关键任务应是与工业化阶段相对应的“转变政府职能、提高行政效率”。#p#分页标题#e#

如果“贸然解构科学管理传统，容易造成农业社会人治的回潮”。当然，书中对“将电子政务等同于流程再造”的顾虑不无道理。笔者认为，从另一个角度看，推行电子政务的确也有固化现有组织流程的风险。正如简•芳汀教授在其所著的《构建虚拟政府：信息技术与制度创新》一书中担忧的那样，“决策者在使用信息技术的时候，决不触动那些更深层面的机构和程序”。而书中认为“中国电子政务现阶段的策略定位，从阶段目标看，不是建立电子化政府，而是在信息技术应用基础上，推进政府管理信息化”的观点还是略显保守。虽然电子政务并不等同于流程再造，但至少不应将两者对立起来甚至完全割裂。有电子政务建设的历史性机遇，有渐趋清晰的实行政务流程再造的改革意向，有局部流程再造的成功经验，坚持职能导向与流程导向“双轮驱动”似乎才是最优的选择。该书的第三个探索是践行了学术研究必须植根于现实土壤的要求，尝试运用电子政务行政生态学的分析框架，将中国电子政务放在全球化的宏观背景和历史发展的动态演进之中，去权衡电子政务的各种策略组合，分析政策选择的利弊优劣。里格斯认为，人类历史存在传统农业社会、过渡社会和现代工业社会三种基本的社会形态，每一种社会形态各有其独特的生态环境，与这三种社会形态相适应的三种行政类型分别是融合型行政模式、棱柱型行政模式、衍射型行政模式。该书注意到“新型工业化”这一中国特色电子政务的基本定位，综合分析了现阶段中国电子政务行政生态学的特点，认为在电子政务阶段模式上与其他国家存在不同，并做出中国建立的是“双棱柱型”行政模式的基本判断。根据书中的解释，“第一重棱柱是实现农业组织方式向工业组织方式的过渡；第二重棱柱是实现工业组织方式向信息组织方式的过渡。这是由中国所处的半农业、半工业、半信息化的复杂行政环境决定的”。

一、对公共管理与信息技术的认识

1.对公共管理的认识

最早的公共管理学说是在西方建立的，建立的时间大约在二十世纪九十年代。在众多的西方文献当中，对公共管理进行的解释主要可以分为三种，也就是说，在现在的西方国家当中，对于公共管理有三种不同的理解。第一，将公共管理等同于公共行政，这种对于公共管理的应用在日常的公共管理部门的活动当中比较长见，这种对于公共管理的理解主要就是来源于那些坚持与传统的公共行政学的西方学者当中。第二，将公共管理理解成为公共行政的一个分支，认为公共管理只是公共行政学当中的一个分支科学，认为公共管理就是公共行政当中于项目设计、人力资源管理、项目评估以及审计等应用方法里理论方面的总的看法。第三，将公共管理当做是一个新的科学，将它看作是不同于公共行政以及政策分析的一种全新的科学分类。国外的众多学者对于公共管理的认识主要就是以上三种类型，但是公共管理学来到我国之后，对其进行了比较深入的研究。在我国全国首届公共管理论与教学研讨会上，众多的学者经过激烈的讨论，最终统一了公共管理的定义，认为应该将公共管理分为广义的以及狭义的两个方面，狭义的公共管理指的是公共行政管理，是对政府事务进行管理。在广义的范围上，对于公共管理进行的定义是不仅仅包括了公共行政管理，它是公共行政管理的一个延伸，不仅包括政府事务的管理，还包括对于各种社会事务的管理，这些社会事务当中还包括第三方的非政府机构组织的公共事务的管理。现在我国的公共管理学的定义相对于西方国家来说存在差异，与西方国家进行比较的话，我国在公共管理方面的定义以及理解是比较详细的。

2.对信息技术的认识

信息技术是应用于管理以及处理各种信息所采用的各种技术的一个总称，信息技术的主要工作对象就是各种信息以及各种知识，在信息技术当中存在着两种支柱技术，分别是现代计算机信息技术以及现代通信技术。在现在社会当中，存在着多种的信息以及与信息相关的信息技术，在现在的公共事务当中，能够发挥出重要的作用。将信息技术应用到公共管理当中的主要表现形式就是公共管理的信息化，将信息技术应用到公共管理当中能够使得公共管理发生根本性的变化以及创新。

二、信息技术对于公共管理的作用

1.实现信息传递的低成本大范围

作者：许文峰 单位：广州航海高等专科学校

一、行政的涵义

“行政”一词在德文中称为Verwaltung，英文中被称为Administration，它是一个在行政学、政治学、行政法学等领域所广泛使用的术语。但它在我国的行政法学上有着形式与实质两种概括。一种是从形式意义上对行政的涵义加以概括，偏重行政的外在形式特征。另一种是从实质意义上概括行政的内涵。现如今，在职权混合和职权交叉现象的冲击下，越来越多的学者屏除了两者对立的概括方法，转而提出两者统一的标准来解释行政。如认为行政是一种直接的，经常的国家职能，是一种组合、指挥、管理和协调活动。或者直接认为国家行政主体依法对国家和社会事务进行组织和管理的活动。从实质上说，行政就是一种管理；从一般意义上讲，它就是国家的行政管理。在静态上，它可以指行使国家管理职能的机关或人员；在动态上，它可以指行使国家管理职能的活动或行为。[1]行政，正如德国社会学大师韦伯所说：“行政不完全是公法的概念。我们必须承认私人行政的存在，比如家庭、厂商内部的行政。同时，存在国家或其他公共机关的行政。”而行政法意义上的行政仅指公共行政，私人行政并不包括在内。这就好像形成了把公共行政完全等同于国家行政的“传统”。在笔者看来，作为现代行政法调整对象的公共行政并不仅仅是指国家行政，它还应当包括其他非政府组织的行政，即社会行政。这是由于其自身的演变规律决定的，只要有组织就有行政管理活动。恩格斯在《家庭、私有制和国家的起源》中说过，管理是所有社会存在的必要条件。随着国家的产生，最重要的领导社会的职能便构成了国家管理的范围，同时，一部分管理社会的职能仍旧由非国家的组织去行使。但是，随着一场以重新审视政府与市场关系为起点、以部分公共管理社会化和放松管制为主要特征、以治理和善治为目标的公共行政改革的悄然兴起，公共性一举成为行政的首要特征，这就使得行政的研究对象进一步在细化，也就在这个时候，社会行政悄然地勃兴起来，成为公共行政下位的概念之一。于是，国家行政、社会行政和私人行政俨然成三足鼎立的态势了。

二、从行政的构成要素对三者的区分

（一）三者的分类标准

在人类历史的长河中，行政几乎是伴随着人类社会同时而来，它的发展自古就有三种形态：国家行政、社会行政和私人行政。历史上的行政主要是按国家行政----私人行政----社会行政及其三者的相互影响的轨迹而运行的。这种运行不是一般的简单的循环和交融，而是在更高层次上的不断的提升。自有国家以来，人类社会的每一个社会时期都绝对不存在某一种纯粹的行政形态，而是某种形态占主导地位。因为，在大多数情况下，三者是互补的在社会的不同层级上交互存在，这在很大意义上受国家对社会的整合程度以及国家和社会的变动关系的影响。正是由于这样的变动，我们有必要进行进一步的区分研究。

（二）三者的区分

内容提要

行政文化是公共行政的核心要素，是引领公共行政走向现代化的重要载体。随着国家治理现代化的逐步推进，我国公共行政过程中“超越式”政绩文化、“潜规则”文化等现象严重影响国家治理效率与效能，削弱法制政府公信力，腐蚀执政党的合法性根基，亟需优化政治生态，构建新型行政文化。因此，在国家治理体系现代化的价值引领下，当代行政文化建设必须实现多层面的转型，这种转型的成功不但依托于法治权威，更依赖于公共行政中官员行政伦理的养成。新常态下行政文化建设的建构，必须依赖于三个路径:公职人员个体层面的官员行政美德日常养成、公共决策政府层面的政绩公平观重构、国家治理法治思维内生体系的建构。

关键词

新常态；行政文化建设；反思；重构

近年来，随着公共行政责任与使命的变迁，行政文化在内涵和外延上有了一定程度的衍生。简言之，行政文化是指公共行政机构及其成员共同遵守的一套公共价值理念与制度规范，主要包含行政精神文化、行政制度文化、行政行为文化的结构体系，是政治生态系统的重要组成部分。行政文化贯穿整个公共行政活动过程，其理念外显于公共行政的制度规约与公职人员履职美德中，隐含于行政人员的价值取向与职业行为中，对国家政治生态建设具有潜移默化的影响。行政文化不但深刻地影响着行政机构功能的发挥，影响着党和政府的公信力，而且深刻影响社会公众对国家的认同。行政文化构建逻辑起点始于人的改变，继而进行制度设计，形成公共行政者的法律思维，使之成为行政人员内心尊崇的伦理性纲领。新常态下，我国亟需改善行政作风、净化行政风气，行政文化建设的重要性日益凸显。因此，反思中国传统行政文化，重构现代思维的行政文化对今后国家治理具有极其强烈的现实价值。

一、关于行政文化的研究进展

行政文化是最早发端于西方公共行政学，历经多次公共管理变迁而形成的一种文化模式。国外学者从“文化与行为”“行政伦理”“全球化、治理与行政文化”“行政文化与公民社会建构”“诠释行政文化”等方面对行政文化及其价值进行了界定与方法建构。①现代化进程中发达国家掀起新公共管理运动的高潮，注重公共行政文化的研究，尤其对公共权力进行了制度上的规约，形成了发达国家效率与公平并举的行政文化。国内比较系统研究行政文化是在改革开放初期，学术著作中最早涉及“行政文化”“国家安全行政文化”的概念。①随着我国行政体制改革的进一步深化，国内学者从多个视角对行政文化进行了诠释。一是对“行政文化的概念”进行多层面的界定;②二是阐释行政文化对“公共行政的影响”;③三是分析“评介传统行政文化”的优势与弊端;④四是提出行政文化建设的“多重举措”。⑤从以上国内外研究状况看，关于行政文化研究呈现理论上的“行政的文化特性”和实践中的“行政组织及其成员的行为方式”的多维视角。通过梳理文献可以看出，行政文化的研究是基于全球治理现代化背景下，对政府、公职人员关于制度、理念方面进行的扩展。有些研究已经走出表层性文化的描述，走进公共行政生活并触及国家政治生活最为核心的权力与权利层。另外，行政文化的产生具有历史实践性，“发展中国家在现代国家的建构和发展过程中，人们开始追问未能成功学习先进国家行政制度的缘由，并将现代化等遭遇挫折或失败的原因归结为是由于本国(即发展中国家)自身的历史或传统等文化因素所造成的。”⑥新型行政文化的建立离不开传统行政文化的滋养，但更应审慎甄别传统行政文化的负作用。中国传统行政文化产生于当时代的政治、经济和文化之中，形成了适应于当时的行政价值取向，有其存在的合理性。但随着民主社会的推进，传统行政文化中的部分主张已不适应国家治理现代化的需要。传统行政文化奉行的仁政、民本思想，是基于维护当时统治阶级的秩序稳定而建构的，而非真正意义上的民本;传统行政文化提倡的加强道德修养思想，部分思想是基于人治而非法治;传统行政文化强调权力至上和等级制度，是基于政权世袭，而非制度建构。传统行政文化中的差序格局、等级制，皇权权术文化的继承性，传统文化奉行的中庸之道等都对构建新型行政文化带来消极的影响。对于中国而言要在新常态下，建设有限政府、廉洁政府，理应实现行政文化的转型。在公共行政过程中无论政府还是公职人员，都会产生文化与角色冲突，角色的偏好必然影响服务效能。因此，建构新常态的行政文化能够规避行政角色偏离的风险，提高行政效能具有较强的实际价值。